胡博硯／萊豬開放進口後，食品安全的標準能否因地制宜？
最近立法院通過萊豬的行政命令後，使中央跟地方、或說是國民黨與民進黨間的萊豬大戰有白熱化的跡象。
關於萊豬問題為何會從立法院燒到地方政府？必須從我們目前的審查程序說起。
萊豬行政命令通過
目前食品危險與風險管理主要是依據《食品安全衛生管理法》，而在該法第15條第1項中規定，食品或食品添加物符合特定要件者如變質、腐敗、攙偽或假冒等，即不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列。而其中有個要件是，凡殘留農藥或動物用藥含量超過安全容許量的食品或食品添加物，也在上述的禁止之列。
以萊克多巴胺來說，所涉及的就是動物用藥問題，到底怎樣算是超過安全容許量，該法授權主管機關——衛福部——訂定動物用藥殘留標準，是這次主要的爭執焦點所在。
而為了執行這部分的規範，民進黨政府做出許多控管措施，如在查驗程序、標示上的要求，為了落實這些要求，主管機關也修訂或增加了一些規定，如進口牛肉檢疫及查驗作業程序等零零種種的規定。依據《立法院職權行使法》的規定，各機關的行政命令應該要送到立法院，倘若立法院於院會有15位委員以上連署或附議抑或是黨團的要求，即交付有關委員會審查。
行政命令經審查後，發現有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項而以命令定之者，應提報院會，經議決後，通知原訂頒之機關更正或廢止之。
但如果沒有上述的情況，則由委員會報請院會存查。在過去的經驗中，很少有行政命令被審查的，但過去《勞動基準法》砍七天假爭議的時候，立法院針對勞動部修正《勞動基準法施行細則》一事有做審查，算是少數的案例。
地方祭出自治條例反制
目前這些行政命令於1月1日上路後，各地方政府紛紛以制定的地方自治條例反制。本來很多直轄市過去就已經有制定食品安全的自治條例，例如台中市在2016年就已經有《臺中市食品安全衛生管理自治條例》，這些食品安全的自治條例的出現，都是為了因應過往發生的諸多食安問題。
事實上，《臺北市食品安全自治條例》曾在民國105年間增訂第9條之1，規定台北市販售豬肉及產製品不得檢出乙型受體素，但未訂罰則，最近的修正也只是增訂罰則。不過，有一個很大的不一樣是，關於萊克多巴胺這種乙型受體素，過去在動物用藥中也是不准出現的，所以中央跟地方的規範不至於會發生扞格的問題。
在地方紛紛推出了自治條例後，行政院政務委員羅秉成在記者會指出，這些地方的自治條例違反憲法規定中央與地方權限的分配，未來都會加以撤銷。此話一出更引發國民黨籍立委與縣市長的不滿。
不過，中央跟地方其實過往就有很多的爭執，例如中央跟地方關於健保費的分擔案就是著名的案例，近期環保署也以《臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例》部分條文違反《空氣汙染防制法》的規定而加以撤銷的爭議。整體來說，在廢省之後，因為直轄市、縣市地位大幅提升，中央跟地方發生的爭執就變多了，尤其進入了六都時代，爭議更常發生。
再者，以往中央跟地方的爭議，將地方自治條例的條文加以撤銷往往是最後的手段，期間經過多次的協調，甚或也有中央讓步的現象。例如《臺北市政府組織自治條例》規定台北市政府設各局、處、委員會，其組織規程由市政府擬訂，並送台北市議會審議，此一規定，中央也認為與現行地方制度法規定不符合，但經多次協調後最終行政院讓步。筆者以為，行政院一方面宣示立場外，仍然該與各縣市溝通，把憲政爭議的風險降到最小。
自治事項是什麼？
依據目前地方制度法的規定，如果是自治事項，地方政府可以制定自治法規，而這些自治法規如果跟人民權利義務有關，就要由地方議會通過，也就是我們所說的自治條例。不過，目前最大的爭議是，「自治事項」到底是什麼？
《地方制度法》規定，自治事項是指地方自治團體依憲法或本法規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項。簡單的說，就是管理該事項的權限在地方手上，地方要負責規畫以及執行。
相反地，如果是委辦事項，地方通常只是單純依據法律來執行義務。至於哪裡規定自治事項，除了憲法外，主要就是《地方制度法》。但是憲法規定過於陳舊，而且憲法規範的中央與地方，主要是中央跟省的規定，與目前狀況有所差距。《地方制度法》也有規定，例如地方建築管理就是地方的自治事項。不過這樣的規定過於籠統，有時候還得看個別法條規範的具體劃分。
自治條例可以訂罰則，但項目以及額度有限，罰鍰的上限就是10萬元，且必須要報中央的核定。但如果沒有罰則，則自治條例發布後就生效了。那中央認為違法怎麼辦呢？還是可以宣告無效的。
以萊豬來看，假設地方制定的萊豬規定是罰則，中央就可以不核定，如果未涉及罰則，中央仍可事後宣告該自治條例無效，如前述的《臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例》部分條文即是如此。這點，羅秉成政委的說明原則上沒有大問題。
釋字第738號解釋說了什麼？
但是行政院雖然是地方自治的最終監督機關，在憲政爭議上卻不是如此，依據憲法與地方制度法規定，此種爭議可以聲請大法官解釋，在這樣的爭議中，行政院的立場最終也必須要受到司法的檢驗。
在處理地方自治條例與中央規範不同的時候，大法官釋字第738號解釋曾指出，《電子遊戲場業管理條例》關於電子遊戲場設立的條件乃是最低的要求，地方政府可以因地制宜地做出決定。倘若未來關於萊豬爭議，大法官亦採此一想法，那無疑是打行政院一巴掌。就學理上而言，在確保地方自治下，目前在公共安全的領域如環境保護，因地制宜這件事情似乎是較容易接受的。而就食品安全來看，既然過去各地方政府制定食品安全自治條例時，中央主管機關對此都沒有意見，將之視為自治事項應無問題。
另外，在當初釋字第738號解釋，大法官認為會有因地制宜的可能原因在於，「電子遊戲場業之設置，有限制級及普通級之分，對社會安寧、善良風俗、公共安全及國民身心健康所可能構成妨害之原因多端，各項原因在同一直轄市、縣（市）之各區域，所能產生影響之程度亦可能不同。加之各直轄市、縣（市）之人口密度、社區分布差異甚大，且常處於變動中。」換言之，由於各地方的差異，所以大法官允許各直轄市、縣（市）做出不同的規定。
在食品安全的標準上面來說，是否仍呈現這個因素，筆者認為較為困難，但在具體的執行措施來說，是不是有因為各地方政府商業模式、人口密度或者是政府人力等狀況而另有不同規範，筆者認為不無可能。而這些爭點都是未來憲法官司時，行政院跟各地方政府要去說明的，最終就要看大法官買不買單了。
（原文授權轉載自「思想坦克Voicettank」，原標題：〈食品安全的標準能否因地制宜呢？〉）
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