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江鎬佑/2017年的警察用1980年的《調度司法警察條例》,沒問題嗎?

警察的辛勤眾所皆知,至於造成他們辛勞的原因,許多警察們將原因歸咎於《調度司法警察...
警察的辛勤眾所皆知,至於造成他們辛勞的原因,許多警察們將原因歸咎於《調度司法警察條例》。該條例規範了甚麼?又有那些問題? 圖/聯合報系資料照

每年6月15日是平常在第一線維護治安、維繫交通安全、努力抓犯人的警察大大們的警察節。警察的辛勤眾所皆知,至於造成他們辛勞的原因,許多警察們將原因歸咎於《調度司法警察條例》。

公共政策網路平台在2017年4月7日提案廢除《調度司法警察條例》,並在2017年5月16日達成附議門檻,有關機關必須在2017年7月16日做出回應。《調度司法警察條例》的存廢,近年來已是第二次躍上討論舞台。

《調度司法警察條例》規範了什麼?

按照《刑事訴訟法》,如有被害人或是被害人配偶、特定範圍內的親友提出告訴,或是發現有犯罪情況的人提出告發,以及犯罪人自首等情況時,檢察官就可以開起案件的偵查。

檢察官在偵查時,可以要求司法警察予以協助,調度警察們調查犯罪情形及蒐集證據,並向檢察官提出報告;檢察官如果覺得報告寫得不好,還可以依照刑法第231條之1將報告退回、要求警察重寫。《調度司法警察條例》在現行實務的功用,就是檢察官用以指揮調度司法警察的依據。

哪些警察是司法警察

「司法警察」的概念並非源於政府內部特定組織而誕生的職稱,也與警察法規定的職務區分無關。按照警察法的規定,警察依行政事務可以分成保安警察、外事警察、國境警察、刑事警察、水上警察等類型,然而司法警察並不等同於刑事警察,因為在刑事警察中也會有負責犯罪預防但不涉入案件偵查的警察,此外不論是保安或水上警察、各種類型的警察,都有可能因涉入犯罪案件的偵查,而成為輔助檢察官辦理案件的司法警察。

換句話說,司法警察的概念並不是固定的,甚至可以說無邊際地及於所有警察。這樣的解釋意味著,如果檢察官在偵查案件認為有必要的話,全台警察都必須接受指揮監督。

司法警察的概念並不是固定的,甚至可以說無邊際地及於所有警察。 圖/聯合報系資料照
司法警察的概念並不是固定的,甚至可以說無邊際地及於所有警察。 圖/聯合報系資料照

《調度司法警察條例》哪裡需要檢討?為何這樣制定?

條文用語沒跟上

按照現在的《調度司法警察條例》,條文用語中還存在著許多如「推事」、「首席檢察官」等現在法院組織法已經不存在的用語,甚或目前台灣已經不存在的保安機關、警備機關,也仍然存在於這部法規之上。這些舊時代的殘餘還是盡快掃入垃圾桶裡較實際。

民主時代的包青天?地方首長具有司法警察角色的妥適性

在清代的小說跟電視劇中,包青天不僅擔任地方首長,還職司了司法審判,而來到現今二十一世紀的民主時代中,依照調《司法警察條例》,民選的地方首長跟鄉鎮、區長雖然當不了法官,但是在法律意義上卻仍負擔協助、職司刑事案件前階段的偵查行為的義務,這樣的規定好比讓包青天也得兼職展昭這個角色,似乎有點怪怪的。

不過由「民選人士」擔任或分擔司法以及治安任務,在民主國家中並非鮮見,如美國即有部分郡的警長(Sheriff)是民選產生,而法國鄉鎮市首長及副首長也都具有司法警察的身分。

這類制度存在的原因,除了可以回溯到歐陸脫離封建時代後的歷史淵源,也讓民選出的擔負地方治安或司法職務的領導者,擔起社會治安成敗的責任。歷經百年殖民威權,民主化進程甫入30年且才著手轉型正義的台灣,對這樣的制度自然相當陌生且難以想像,畢竟對台灣人來說「過高屏溪,殺人無罪」的印象剛遠離不久。

按照現在的《調度司法警察條例》條文除了用字陳舊,甚或目前台灣已經不存在的保安機關...
按照現在的《調度司法警察條例》條文除了用字陳舊,甚或目前台灣已經不存在的保安機關、警備機關,也仍然存在於這部法規之上。 圖/聯合報系資料照

憲兵入家門合理嗎?

不論是《刑事訴訟法》或《調度司法警察條例》都把憲兵納入了司法警察的範疇。而在中華民國憲兵扣押戒嚴時期文獻事件發生的當下,不少人對於民主社會中「憲兵」仍具有司法警察身分提出質疑。說實話,非法侵犯人民隱私權的搜索行為不會因為是「憲兵」或「警察」而有所分別,關鍵點應該在人民是否是心甘情願讓執法人員進入家中翻箱倒櫃。

然而,在無限上綱批評軍人入家門是威權復辟之前,或許要更進一步思考將司法警察全部集中於單一或少部分單位是否妥適。如果常看港片的人應該對《跛豪》這部電影不陌生,在電影最後,之所以大費周章調動水警上岸抓人,不外乎是因陸上警察都跟跛豪這個大毒梟有聯絡。相同的道理,同樣適用在現今的司法調查機構,在台灣享有調查職責的單位包括警察、調查局、憲兵,若將其中某個單位去除,同時意味著調查權力更集中於單一機構。

憲兵單位在選、訓上有其一定水準,且相較於地方警察機構,亦有其秘密性及地方連結性較低的特徵,雖然整體人數不若以往,但是作為輔助之調查單位仍有其職能。當憲兵單位在輔佐偵查的實務上仍具功能,若要裁撤恐要進一步全盤審酌,而不宜貿然實施。

不論是《刑事訴訟法》或《調度司法警察條例》都把憲兵納入了司法警察的範疇,憲兵亦有...
不論是《刑事訴訟法》或《調度司法警察條例》都把憲兵納入了司法警察的範疇,憲兵亦有其秘密性及地方連結性較低的特徵,若要裁撤恐要進一步全盤審酌,不宜貿然實施。 圖/聯合報系資料照

警察與檢察官的緊張關係

司法改革國是會議對於檢察官的身分問題炒得沸沸揚揚。按照目前的狀態,若檢察官是司法官,檢警二單位會分別隸屬於司法與行政二權;然若檢察官是行政官,按照目前之行政組織,二者亦分屬法務部與內政部之不同機關。唯不論檢警雙方屬於何種關係,除於偵辦司法案件外,二者都應為「夥伴關係」而非「隸屬關係」,故依法除刑事案件之偵查外,檢察官理應不得任意調度司法警察。

然因現行實務運作上,卻有部分檢察官濫用《調度司法警察條例》情形,或讓警察充當司機,又或是交辦無涉刑事偵查之事項,警察們礙於《調度司法警察條例》中檢察官所享有的獎懲大權,大多敢怒不敢言,而形成實質的上下隸屬關係。在警察累得不要不要的情況下,自然使警察一把辛酸淚。

只是依照目前《刑事訴訟法》的規定以及偵查實務,檢察官仍有調度司法警察的需求,若直接廢除《調度司法警察條例》,恐產生叫不動警察的疑慮,或許較好的做法,在考慮是否廢除前,可以先審視目前檢察官在調度上有哪些濫用情況?亦即濫用的情形是通案、屢見不鮮,又或只是特定檢察官的個案?

此外,對於「濫用」權力的界定,也需進一步思考檢警雙方是否有認知上的差距。比如有無檢察官認為該命令是司法案件所必須的調度,但從警察的角度卻是濫用,這點雙方若能坐下來好好溝通,事情未必無解;相較斷然廢除條例,或可先從限縮檢察體系的獎懲權力(如:將直接懲處的權力改為建議性質),以及完善對濫權檢察官的申訴管道著手。而針對無涉刑事偵查卻需要警察幫忙的部分,可以改採民事程序進行,或以勞動檢查程序定性協助,並明文規定協助事項應如何實施。

依照目前《刑事訴訟法》的規定以及偵查實務,檢察官仍有調度司法警察的需求,若直接廢...
依照目前《刑事訴訟法》的規定以及偵查實務,檢察官仍有調度司法警察的需求,若直接廢除《調度司法警察條例》,恐產生叫不動警察的疑慮,較好的做法可以先審視目前檢察官在調度上有哪些濫用情況? 圖/聯合報系資料照

廢除一個條例不會改善警察的過勞

民主化逐漸有成的台灣對於舊時代的制度沒必要全盤否認,畢竟中華民國法律在訂定之時,很多都是抄了當時較為進步的歐陸國家法律,規定本身不一定有問題,只是受到威權政府操作為己利或忽視弊端罷了。若能從制度設計的緣由、目前運作的狀況分析及對未來治理的期許通盤進行檢討才是上策。

一個由基層所倡議的修法主張,也給了立法者通盤檢討現行規定的契機。此外,如能一併檢討地方首長對警察首長的人事權等,也可避免將來相關爭議事件發生時,地方與中央因權責不明而相互推諉。

面對這部從戒嚴時期就存在的《調度司法警察條例》,我們可以選擇最小幅度修正不合時宜的用語,亦可選擇直接廢除,又或者能強化現有規範。倘若要將整部條例廢除,也必須要有相應配套予以輔助,並同時檢討現行《刑事訴訟法》的規定,是否符合檢察官偵辦案件時指揮監督的需求。

倘若要直接廢除《調度司法警察條例》,必須要有相應配套予以輔助,並同時檢討現行《刑...
倘若要直接廢除《調度司法警察條例》,必須要有相應配套予以輔助,並同時檢討現行《刑事訴訟法》的規定,是否符合檢察官偵辦案件時指揮監督的需求。 圖/聯合報系資料照

好的偵查制度是往後案件審判的基石,除了選擇廢除或檢討改善《調度司法警察條例》的規範,亦可將檢討過程做為形塑「雙偵查主體制度」的試金石,趁這個機會審酌並統計警察機關年度的退件審查是否逐年進步?濫權情況是否改善?若有,或可朝雙偵查主體的立法體例去努力,使偵查實況名實相符;若無,則須檢討在司法警察的教育以及權責制衡的設計上,還需要哪些改善措施。

警察不僅要負擔平時治安維護,也要協助各個機關執行業務,再加上還需要處理一些無關警察業務如開道、鐵馬驛站、夫妻吵架等,或多或少都在無形中增加警察的業務,過勞情況自然很嚴重,然而我們必須釐清的是,直接廢除《調度司法警察條例》並無法全面解決目前警察過勞的問題,畢竟在沒有統計的狀況下,無法得知檢察官濫行調度,究竟是個案情況還是整體有濫用的情形。更何況要解決警察過勞跟維持治案的困境,除補足人力外,就現行的執勤方式、執法手段及績效計算,都有待主管機關以更全面且科學的方式去審酌。

而在未能修法且通盤檢視現狀的當下,為避免緩不濟急,警察人員的勞務付出亦應支應相應的薪資,對於坊間公務機關常耳聞的限縮加班時數陳報情況,監督單位亦應加以審視。

直接廢除《調度司法警察條例》並無法全面解決目前警察過勞的問題,要解決警察過勞跟維...
直接廢除《調度司法警察條例》並無法全面解決目前警察過勞的問題,要解決警察過勞跟維持治案的困境,除補足人力外,就現行的執勤方式、執法手段及績效計算,都有待主管機關以更全面且科學的方式去審酌。 圖/聯合報系資料照

|參考資料|

 


     

  • 文:江鎬佑。高考律師及格。喜歡吃爌肉飯,覺得爌肉飯比小籠包更能代表台灣美食。
  • 更多:FBIGWeb

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