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王鼎棫/從八仙訴請國賠,看國家的保護義務

回到最根本的原則,國家本來就有義務排除人與人之間的互相傷害,發動國賠請求不過是督...
回到最根本的原則,國家本來就有義務排除人與人之間的互相傷害,發動國賠請求不過是督促政府作分內的事。 圖/路透社

八仙事件轉眼過去兩年多,至今,部分人們的感受依舊如同許伯崧一文所述:

這畢竟只是一場私人業者所舉辦的娛樂派對,並投射以逸樂、嗑藥與縱情等負面感知,綜合交織後再以「全民買單」的公共形象包裝私人的情感結構而已。

該文也指出:

我們也需對公務員是否負有行政管理的缺失,並對國家違法的「積極作為」與「積極不作為」提出質疑,而非僅僅聚焦在「誰有資格」請求國賠,甚麼樣的受害者「才夠典型」。

我們或許可以說,國家失職的問題,在這次事件中被輕輕放走了。因此,本文想更進一步抓穩一個概念:究竟為何要國家負起國賠責任?回到最根本的原則,國家本來就有義務排除人與人之間的互相傷害,發動國賠請求不過是督促政府作分內的事。若迴避這樣的討論,除了罔顧自己的權益,更是縱容國家怠惰,無助解決任何未來可能會發生的公安疑慮。

一切都來自國家的「保護義務」?

國家的「保護義務」,指的是國家有採取積極措施,保護人民免於第三人或自然力侵害的義務。這是因為憲法以降的規範,蘊含了保障基本人權的精神,且考量侵害者的角色並非僅止於國家,也有可能來自強勢的第三人或無情的天災,因此要求國家扛起這樣的保護責任。

回顧歷史,之所以如此要求,不外乎考量近代國家的發展,乃是建立在人民放棄「自己麻煩自己救」的想法,改由國家獨占強制力,統一維護社會上的秩序。換句話說,既然讓人民放棄自力救濟,國家應充分滿足群體安全,做到積極保障人民權利的義務。

這樣的保障基本權免於第三人侵害的精神,也經大法官於「既成道路是否應予徵收的事件」所肯認。司法釋字第400號表示:

憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定,旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能,並免於遭受公權力或第三人之侵害,俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。

當然,任何保護措施發動後,並非表示該措施得永遠且充分履行相關義務。特別是相關機制所依據之基礎背景(如自然科學的知識水準)可能隨著時代演進改變,導致前開的保護措施,不乏出現無法因應現況的窘境。因此,保護義務也包括「即時改善」的要求,像是行政機關制定相關命令後,若背景變遷以致法制有所缺失,就應負起塡補漏洞的責任,透過研討及修訂,鞏固對人民的保護。

要求國家賠償,正是督促「保護義務」的實現

換個角度,為何憲法第24條特別明文規定,當公務員違法侵害人民的自由或權利時,人民得依法向國家請求賠償?如同司法院釋字第469號解釋理由書所言:以國賠規範作擔保為前提,可促進行政機關擴大功能,採取各種防止或管理危險的措施,因應高度工業化、過度開發所引發的各種危害,藉此保障國民的安全生活。

申言之,在法律的世界裡,若欲避免加害行為,除了事前經由法律規範設定界限(公權力哪些該作,哪些不可以作),事後還有法院判其賠償或接受懲罰的機制,監督公務員們在執行公務時,為自己的行為負責。

這就是所謂「規範引導」的功能,藉由訴訟將原告的損害,轉而由失職的公務員來承擔。透過公務員有趨利避害的預期心理,自然會去調整自身行為;若不想砸了飯碗,又付出大筆金錢,自然會在防止緊急危難之際,注意行為尺度。

這次的八仙事件,也許能以「政府怠於執行職務,造成損害」為由,請求國賠。換句話說,國家賠償法第2條第2項後段明確指出:當某些法律規定的內容,不只賦予國家執行公共事務的職務,更是為了保障人民生命、身體及財產等安危而存在,且該等法令對於主管機關應如何執行職務的要求堪稱明確,主管機關依此規定,對於是否出手相救已無庸再行考量,卻因故意或過失,怠於執行該等職務,導致特定人的權利受損,被害人即可依照本條,向國家請求損害賠償。

這次的八仙事件,也許能以「政府怠於執行職務,造成損害」為由,請求國賠。 圖/聯合...
這次的八仙事件,也許能以「政府怠於執行職務,造成損害」為由,請求國賠。 圖/聯合報系資料照

可能怠於執行什麼職務?

比方說,消防法第14條第1項即規定:

田野引火燃燒、施放天燈及其他經主管機關公告「易致火災」之行為,非經該管主管機關許可,不得為之。

所以,八仙事件的罹難者家屬,日前即向消防署提出國賠請求,認為:該署並未即時於事故發生「前」,依消防法第14條「公告」禁止於戶外活動噴放粉塵的行為,因而構成「怠於執行職務」,等同間接放任該等事故的發生,造成被害人的傷亡。

官方說法則是這樣回應 :

在一般正常狀況下,使用可燃性粉末並無發生火災之危險疑慮,且類似活動世界各國未有發生火災之案例,經查詢歐美、日本等先進國家法規,亦未有將可燃性粉末使用納入消防管制之立法例,故消防署並無「怠於執行職務」之情事。另本次事故之發生,實係因活動主辦單位場地選擇、內容規劃及人員訓練不足等因素所致,與有無就可燃性粉末管制尚不具相當因果關係。因此,本件國家賠償請求不符國家賠償法第2條第2項後段之要件,消防署尚難同意賠償。

話雖如此,內政部卻在當年事故後不到一個月的7月10日,發布台內消字第1040823134號公告:

於公共場所或公眾得出入之場所辦理運動、休閒活動或其他聚眾活動時,噴放(灑)可燃性微細粉末之行為,為消防法第14條易致火災之行為,主管機關應不予許可。

如果真的沒有發生火災危險的疑慮,為何又要超英趕美,將可燃性粉末使用納入消防管制?本次事故的發生,真的只肇因於主辦單位的疏失,與消防公告是否完善一點關係也沒有嗎?

公告是否有所遲疑,想想「裁量收縮」理論

相關單位是否應予活動事前公告,涉及所謂的「裁量」。裁量是指當行政機關符合一定法定要件下,得依據法律的授權,決定發生某種法律效果的選擇。這樣的選擇,通常會留給行政機關依照公務經驗辦理,然而在特定情況下,為避免機關決斷有誤,有時會例外限制機關的裁量空間,要求機關改依特定方向行事,這就是裁量收縮理論。

大法官同樣在司法院釋字第469號中,提出幾個「何時應該收縮」的判斷參數,也就是應在個別事件中考量:人民權益受損的迫切程度為何?公務員是否對損害發生有所預見?是否僅能仰賴公權力方能防止侵害,而非依靠個人努力也能避免?若以上考量大致具備,應該就可認定機關「公告與否」的裁量空間;若未能即時公告,即有怠於執行職務的可能;若符合其他要件,則有成立國家賠償的餘地。

網友批評傷者「因跑趴而國賠」,如此心情抒發固然是個人自由,卻也替政府的怠惰脫免責...
網友批評傷者「因跑趴而國賠」,如此心情抒發固然是個人自由,卻也替政府的怠惰脫免責任。 圖/聯合報系資料照

回到本案,是否不公告即有怠於執行職務的疑慮?

消防法明定主管機關負有公告禁止特定行為的義務,雖也同時賦予機關擁有考慮「是否及何時」作成的裁量空間。然而,若斟酌上述判斷參數,似有怠於執行職務的疑慮。

早在2004年,行政院災害防救委員會已發表「公共安全管理白皮書」,其中含「大型活動管理」等具潛在危險的管制對象。同年,災害防救委員會續提出「公共安全管理白皮書實施計畫」,命內政部承辦大型活動的安全管理。

因此,2006年,在內政部消防署主導下,內政部端出「各項活動安全管理指導綱領」,可見政府早對各式大型活動可能產生的公安疑慮有所預見,但指導綱領的適用範圍,仍只限於「各級政府機關、公民營事業機構團體及公私立各級學校辦理之各項活動」,未實質要求任何計畫申請程序、項目標準,也未指定對應的審查機關,更別說不適用於一般大型商業活動,相關管制可說置若罔聞。

若公務員對大型活動早已有公安疑慮,也能同樣要求商業活動事先辦理申請。或許有機會進一步透過審查機制,發現粉塵於活動過程中可能產生的風險,而事先公告禁止。反之,參與民眾多數不清楚活動過程所面對的風險,也無權核准相關活動是否繼續辦理,因此這樣的危害防止必須仰賴公權力才能落實。

總的來說,消防署的裁量空間似已限縮,案發前即有依照消防法第14條規定,公告「可燃性微細粉末之行為,為易致火災之行為」的義務。然而此公告不知為何僅作壁上觀,未能依循保護義務,負起「即時改善」的責任,塡補相關行政命令的漏洞,而任由八仙彩色派對續行辦理,似乎已構成怠於執行職務的可能。

本次事故後,經內政部多次研商,雖已訂定發布「大型群聚活動安全管理要點」,開始著手審查相關活動的防災計畫,檢視場地、器材使用及緊急應變是否妥當,期能避免重蹈覆轍的情形。

可若仔細觀察該要點第2點第1項:「本要點適用於各級政府機關、公營事業機構及公私立學校辦理之大型群聚活動。」也就是說,只要大型群聚活動不是由政府機關和公私立學校所主辦,仍舊不受本要點規範,無論活動規模多大,皆缺乏進一步統整的監督機制。此舉形同當「玩色創意國際有限公司」或「瑞博國際整合行銷有限公司」換個名字、重新再來後,一樣無法受本要點之拘束(詳參:為什麼「大型群聚活動安全管理要點」是場騙局(下))。

面對災害,應揮別「頭痛醫頭,腳痛醫腳」的心態

如同前述,部分網友批評傷者「因跑趴而國賠」,如此心情抒發固然是個人自由,卻也替政府的怠惰找了脫免責任的台階。若只聚焦業者的過失,而不從災害法制的角度管控風險,電視新聞上將永遠有哭不完的家屬,開不完的檢討會議,還有高官們震不完的怒。

我們更應將矛頭「同樣」指向主管機關,要求其因怠於相關規範的制定,而負起國賠責任,以及後續風險管制的義務,不該再讓所有責任僅由呂忠吉與八仙樂園兩方一肩扛起。

另外,若從傷亡者的弱勢地位切入,以傷勢嚴重者或其家眷龐大的生活及復健費用來看,則應由財務相對健全的政府,先扛起第一線賠償責任,衡平傷亡者及其家屬的社經地位。更何況,這是一個符合當代國家出於社會連帶,打造一個風險扶持共同體的概念,為何不能由全民來買單?

八仙事件發生兩年多後的今天,當我們再次檢視這場災害時,若能跳脫個人情緒的投射,嘗試用解決問題的角度,徹底思考災害防治與應變的法制建構,才不會再次陷入「頭痛醫頭,腳痛醫腳」,卻又無法根治病因的困境。

八仙事件發生兩年多後的今天,我們應徹底思考災害防治與應變,才不會再次陷入「頭痛醫...
八仙事件發生兩年多後的今天,我們應徹底思考災害防治與應變,才不會再次陷入「頭痛醫頭,腳痛醫腳」的困境。 圖/歐新社

     

  • 文:王鼎棫,東吳大學法律學系博士生(公法組),東吳大學及臺北護理健康大學兼任講師,「法律白話文運動」編輯群成員。
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