李柏翰／私人企業比公部門有效率？——公私合夥開發的迷思

法律白話文 PLM 06 Jun, 2018

歐洲審計院（European Court of Auditors，ECA）前陣子發布了一項報告，檢視歐盟境內許多公共建設所採取「公私合作夥伴關係」（Public Private Partnerships，俗稱PPP模式）的成效。報告發現這種政府（公部門）與社會資本（私部門）的合作開發模式，不論在時間或成本管理上，並沒有想像中有效率，打臉了一票支持PPP的政府官員和民間倡議者。

早在1980年代末期，英國政府就已開始接受企業參與公共建設，又稱「民間融資提案」（Private Finance Initiative，PFI），後來傳遍世界各地，甚至為聯合國工業發展組織、G20、世界銀行、國際貨幣基金組織等國際機制大力支持、提倡。

根據經濟合作暨發展組織（OECD）的定義，「公私合作夥伴關係」泛指：

政府與私人夥伴之間的長期契約安排，而在這項法律關係中，由後者利用資產、分攤分險，以提供並資注公共服務項目。

因此衍伸的合夥方式有很多種，在台灣最有名的大概就是因《海角七號》爆紅的「民間興建營運後轉移模式」（Build–operate–transfer，俗稱BOT）。在台灣亦有眾多支持PPP的聲音，認為這不僅是國際新顯學，更認為若要有效控管公部門支出，這是「不可逆轉的潮流」。然而，每當公共工程爆發弊案或出現財務黑洞時，檢討聲浪還是不絕於耳。

比如去年11月時，新新聞就製作了一個專題，從大巨蛋觀察這二十幾年的政經變化，切入點就是PPP開發模式興起。誠然報導中，直接將「公私夥伴關係」解讀成「政商關係」也略顯偏頗，畢竟企業大多比公部門掌握較好的技術與營運策略；但公民社會有能力和餘裕「督工」到什麼程度，的確值得反思。新新聞點出一個關鍵，也並非空穴來風：

能經營這種夥伴關係的私人組織，也經常具備強大財力、政治人脈與「知識經濟」能力——包括各種法律與科技知識。

既然「它山之石，可以為錯」，那我們不妨也來看看歐洲審計院是怎麼說的。本文將不細究我國國內法規，而主要以外國經驗為鑒。在此之前，我先簡單介紹什麼是歐洲審計院（不要被名稱騙了，它不是具有司法職能的法院）；接著說明這份審計院的報告指出了什麼問題。

歐洲審計院（ECA）的審計委員團隊，負責歐盟整體的財政管理及監督。圖／截自ECA

歐洲審計院：歐盟的財務管理者

歐洲審計院是建立歐盟《馬斯垂克條約》中所列出的七大中央機構之一——另外六個包括：歐洲議會、歐洲理事會（European Council）、歐盟理事會（Council of the European Union）、歐盟執委會（European Commission）、歐盟法院及歐洲中央銀行。

審計院是依據《布魯塞爾歐洲共同體預算條約》（Budgetary Treaty of 1975）所建立，在1977年生效，現位於盧森堡。在成立歐盟之前，審計院還只是個外部機構，被指定來審查「歐洲共同體（們）」（European Communities，早年歐盟三支柱之一）的財務狀況，包括煤鋼共同體、原子能共同體、經濟共同體等審計工作。

一直到1992年的《馬斯垂克條約》（即所謂「歐洲聯盟條約」）簽訂後，審計院才算真正擁有了正式的法律地位，該機構也連帶取得新的權力與權利，包括成為歐盟法院的訴訟當事人。起初，審計院只能針對共同市場部分進行預算檢討，但在1997年的《阿姆斯特丹條約》後，它可針對歐盟整體進行預算及成本評估等工作。

如今，審計院是歐盟整體的財政管理及監督機關，也經常檢視歐盟各會員的財政發展，只是它的工作不具有司法職權，所以不是法院。今年3月提出的報告，即是發現很少被檢討的PPP模式，雖然在各國大行其道，但造成更高的支出成本，報酬率也沒有預期好。

這項審計案結果中，最重要的提醒是：因為相關法律制度不夠完備，使PPP開發案從來都無法被好好監管。

歐洲審計院檢視歐盟境內許多公共建設所採取的公私合夥開發的成效，發現這種模式並沒有想像中有效率。圖／美聯社

公私合作夥伴關係弊大於利？

報告的標題很聳動，開宗名義就說：「在歐盟境內的PPP開發案，百害而沒啥好處」（widespread shortcomings and limited benefits）。審計院考察了若干歐盟成員國中PPP模式的情況，包括法國、希臘、愛爾蘭、西班牙等國內公路運輸、資訊科技等領域的開發案，發現約有價值15億歐元的超額開銷（其中有4億來自歐盟的資金挹注）。

這份報告主要目的是為了：其一，評估「被審計的項目，是否真能獲得當時承諾的收益」；其二，它們是否通過了會計準則的檢查，並符合當地法規的相關規定。相關評估自2016年4月開始，包括要求各國提供開發案的資料，通過許多成本及收益考核方式的比較，以及各開發案中長期的情況。歐洲審計院的調查結果，一言以蔽之就是：

公私合夥開發形式已經被證明失敗好多年了；然而，各國政府以及諸如歐盟與世界銀行等國際組織仍不斷在推銷它，不知居心何在。
——María José Romero，歐洲外債暨發展聯盟（Eurodad）政策倡議管理人

因此，審計院也建議歐洲執委會及歐盟諸成員國，在能有效處理「不透明開支」和「不正義國債」等問題之前，不要再推廣這種公私合夥的開發形式了。尤其，不要再迷信PPP模式是「把錢花在刀口上」最有效率的開發形式。證據顯示PPP模式的成效不彰，而通常被視為「成功」的案例都是開發案早期的初步評估，未考慮中長期的實際成效。

事實上，歐洲外債暨發展聯盟（European Network on Debt and Development）先前就警告過各國這件事，其中又以世界銀行的PPP模式對國家傷害最大（尤其國內社會時局不穩定的國家）。該模式通常要求國家強制接受國際投資仲裁，並承擔企業投資因人禍所受損害之賠償責任，比如賴比瑞亞委外的學校建設、坦桑尼亞私有化的電力供給系統等等。

經過歐洲外債暨發展聯盟（包括來自19個國家的46個非政府組織）的追蹤調查，於2015年就主張PPP模式是最昂貴的開發行為，且常導致成本審計困難的情況。原因是，各國為提高企業投資的誘因，經常對這類型的開發案特別鬆綁，讓投資企業不受政府財政部門的管理。這不只為賄賂貪腐的政府提供溫床，也使得公部門的支出及社會成本往往遠高於預估值。以下列舉幾個例子：

國家／計畫名稱	合約狀態／期限	延宕期	預期成本（百萬歐元）	承包商支出（百萬歐元）	公部門承擔之額外支出（百萬歐元）
希臘Moreas高速公路	30年特許經營權，至2038年	52年	1,543	1,791	84
西班牙A-1高速公路	19年特許經營權，至2026年	24年	475	633	158
愛爾蘭提升國家寬屏網路	5及7年計畫合約，已完工	0年	223	169	沒有資訊
法國吉倫特省數位資訊服務	約期20年，至2029年，已完工	16年	146	143	-4

▲ 各國之PPP模式開發例子，完整資料見ECA報告，資料來源：ECA

2017年10月，就有來自45個國家、超過150個非政府組織和工會共同聯署，要求世界銀行和國際貨幣基金，不要再不負責任地推廣這種開發形式。它們的訴求不僅針對不如預期的經濟效益，以及缺乏透明度的行政管理，更直指這種開發模式對各國公共財政、社會正義（如轉嫁到消費者的行政成本加劇社會不平等）、政治民主、基本人權（如社會服務受市場邏輯影響而邊緣化弱勢群體）都造成巨大威脅。

此外，如新新聞所說，PPP模式圖利的往往是有能力承包業務的財團，但其收益未必回饋社會，而鬆綁的法規卻反而提升企業「半途而廢」的談判籌碼，對公部門來說簡直有「雙輸」風險。這些狀況在已開發或開發中國家都能看見，像倫敦聖巴多羅買醫院整修案對英國國民保健署（National Health Service）的財政影響、馬尼拉水公司不受控的水費調漲等。

台灣財政部也可歐洲審計院的報告，檢討政經環境、法律制度、公私部門間的互信程度。圖為2017年舉辦的第一屆PPP論壇。圖／聯合報系資料照

檢視台灣PPP開發模式現況

回頭檢視一下台灣的情況，企業參與公共建設早已非新鮮事，而與各種類型的PPP開發模式主要相關的兩大法律依據，分別是1994年通過的《獎勵民間參與交通建設條例》（獎參條例）及2000年通過的《促進民間參與公共建設法》（促參法），後者是為了修正前者的不完備之處，包括：

擴大民間參與範圍：獎參條例只適用交通建設。
訂定政府投資上限：促參法要求公部門投資不得高於民間額度。
限制稅捐優惠：獎參條例中的民間參與開發案，皆享有營利事業所得稅減免等相關優惠。
建立外部審查機制：促參法提高了外聘專家與學者參與甄審的比例。
不適用政府採購的規定：因為政府採購法是在兩者之間1998年才制定的。
刪除強制收買的規定：獎參條例允許政府收買「必要且堪用」的建設，等於能變相幫企業收爛攤。

即便有了促參法，民間參與公共建設仍經常引發疑慮，但政府和企業根本不該期待社會大眾時時都在檢視、監督每個開發案、每一環結究竟是官商「合作」還是「勾結」。或許，主管機關財政部也應該參考歐洲審計院的報告——包括經濟與社會發展等面向——全面檢討政經環境、法律制度、公私部門間互信程度。尤其，應公開可估算且被低估的中長期成本。

儘管PPP模式廣受國際組織推崇，歐美各國也趨之若鶩許久，但不代表這套「充滿彈性」的制度就沒有廢棄的可能。一來，聰明人都知道，凡事不是「潮」就是好，更何況獎參條例訂定到今天也二十餘載，根本已經不「潮」。二來，在未能消除社會大眾對「合夥出包，全民買單」的疑慮前，政府和民間倡議者應至少停止繼續販賣PPP好棒棒的粉紅泡泡。

結論

誠然，最近彷彿有股潮流：破除「私部門比較高效」的迷思。不僅在歐盟中一直有反對PPP的聲音，近年來就連布雷頓森林體系（Bretton Woods system）各機構（如世界銀行、國際貨幣基金）都開始對「公共服務私營化效果不如預期」深刻反省。但這無法真正動搖市場經濟的正當性，因為現階段比較公、私部門的效率好像已沒什麼意義了。

公部門的管理心態與行政方式早已往新自由主義的方向發展，一切看指標、績效、數據、KPI；來對比不斷「出檯」的「十年願景」和眾多白皮書，無論公共健康、高等教育，甚至文化補助政策，都有此痕跡。因此，公、私部門的差別只在治理的「權源」以及是否擁有公權力罷了，就算私部門、公私合營再沒效率，都無法宣告新自由主義的失敗。

雖然可了解為何這樣開攻，但不能單純討論「效率」，否則很像在打假球，而沒直面傅柯所稱「治理的理性」（governmental rationality）的問題。用市場反應來評斷良治與否，也只是用經濟邏輯來支撐整個公部門的運作罷了。就像政治哲學家Wendy Brown提醒的，我們必須找回民主政治想像中更高的共善價值與目標，而歐洲外債暨發展聯盟的檢討方式，或許是個好的開端。