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劉珞亦/監察院聲請「不當黨產條例」解釋,被大法官刁難了嗎?

7月10日,大法官針對監察院聲請「不當黨產條例」釋憲,史無前例召開釋憲准否審查說...
7月10日,大法官針對監察院聲請「不當黨產條例」釋憲,史無前例召開釋憲准否審查說明會,再決定是否同意受理此案。 圖/聯合報系資料照

7月10日,大法官召開史上第一次關於「受不受理案件」的說明會,還借用憲法法庭來說明。究竟是發生甚麼大事,讓大法官要召開這樣嚴肅的會議?

先來看一下故事

有一位陳先生,到監察院陳情,他告訴監察委員說:

我覺得立法院通過的《政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例》是違憲的!而這樣違憲的法案,行政院還怠於覆議,所以我來向你們陳情!

監察委員就開始進行調查,行使憲法第95條的權力,經過一段時間調查後,兩位監察委員提出了八萬字的調查報告,簡單來說報告的大意是這樣:

這個《政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例》,不僅本身的存在違反法治國原則,裡面的特定條文,違反憲法保障人民的財產權、訴訟權、法律明確性、法律保留原則、比例原則、權力分立原則,這部法律根本難容於現代國家之憲法體系!

因此這兩位監察委員就將這份報告送進監察院裡面討論。

A監察委員:根據這兩位的監察委員所提出來的報告,這部法律有違憲的疑慮,是不是應該要聲請大法官解釋呢?
B監察委員:我覺得要,這部法律問題重重。
C監察委員:那要不就表決吧,直接表決要不要聲請大法官解釋吧。

最後,在監察委員的全數支持下,監察院正式的在2017年3月聲請大法官解釋。但經過一年多,大法官都還沒有受理,為什麼?

因為在程序上,是有點問題的。

大法官破天荒召開受理不受理說明會

或許因為議題的爭議及矚目,以及聲請者是和自己同等地位的監察員,因此7月10日這天,司法院召開了憲法法庭的說明會,討論監察院可否就《不當黨產條例》聲請大法官解釋。15個大法官,6位鑑定人以及行政院和監察院通通出席討論。

可是要討論甚麼?難道監察院不可以聲請大法官解釋嗎?

先講結論:依法律規定,可以。監察院是可以聲請大法官解釋的,那程序上的爭議又在哪裡?

法律怎麼規定?

《大法官審理案件法》第5條第1項第1款:

中央…機關,於其行使職權…適用法律與命令發生有牴觸憲法之疑義者。

也就是說,只要你是「中央機關」,若你在「行使職權」時,在「使用法律或命令」中認為有牴觸憲法疑義,就可以聲請大法官解釋。

這裡有三個問題:甚麼是中央機關、行使職權、適用法律?

1. 甚麼是中央機關?

所謂的中央機關,就是指「國家最高機關」,也就是「五院」(行政、立法、司法、監察、考試)以及「總統」(所以蔡英文本人就是一個憲法機關),因此這六個機關是可以作為聲請大法官解釋的主體。

2. 甚麼是行使職權?

再來,何謂「行使職權」?也就是你這個機關,在做你的本分工作時碰到問題,才可以聲請釋憲。若以監察院來看,憲法第90條規定:

監察院為國家最高監察機關,行使同意、彈劾、糾舉及審計權。

也就是監察院若使用上述的彈劾、糾舉等「監察權」時,就必定是所謂的「行使職權」。

3. 甚麼是「適用法律」?

適用法律是指,你必須「使用到」這條法律。例如如果監察院想要「彈劾」公務人員,那必須要有「兩人」來向監察院提議,這就是依據《監察法》第6條的規定:

監察委員對於公務人員認為有違法或失職之行為者,應經二人以上之提議向監察院提彈劾案。

所以使用這個「兩人提議」程序,就是「適用」監察法第6條,若認有違憲疑義,可以對他來釋憲看看。

監察院似乎都符合,那要辯論甚麼?

好,我們理解完「機關聲請」的程序後,得知監察院如果要聲請大法官解釋必須要過三關,也就是監察院確定是可以聲請大法官解釋的,而歷史上有44個案子成功聲請。

那麼,今天的聲請有何問題?而這場說明會交鋒了哪些爭議?鑑定人和聲請人又說了甚麼?究竟監察院可不可以過上述三關呢?

1. 監察院是「中央機關」嗎?

這當然是,毫無爭議,監察院過第一關。

2. 監察院有「行使職權」嗎?

這大概就是本次的核心爭議之一。關於有沒有行使職權,監察院這次的說法是行使「調查權」。

首先,我們可以再看一下文章前面提到憲法第90條的規定,其實是沒有「調查權」的。必須要往下五條到第95條第96條

監察院為行使監察權,得向行政院及其各部會調閱其所發布之命令及各種有關文件。
監察院得按行政院及其各部會之工作,分設若干委員會,調查一切設施,注意其是否違法或失職。

也就是如果你要行使「調查權」,前提必須是你要行使第90條的「監察權」。因為使用「監察權」而使用「調查權」,算不算是「行使職權」?監察院這樣說:

你們許院長曾經說過「行使職權」要放寬認定喔,這邊也有兩位鑑定人曾經在文章中說過這樣的見解。而且德國法沒有說必須「行使職權」才能聲請釋憲;再者,過去已經有好多釋字都是使用調查權後聲請成功的,所以這個慣例大法官不應該改變的!

說完之後,不黨黨產協會的代表方,行政院馬上反駁說:

不對,你們的職權應該是憲法90條說的「糾、彈」,不是調查權,調查權本身並非獨立之監察權,而是基於糾正、彈劾等監察權之目的來的,所以調查權之行使自應受監察權目的之限制。而且最近的釋字729號解釋都說「調查權」是「手段」不是「目的」,所謂的職權,應該是機關本身的目的才對!

好,當事人各說各話,那鑑定人是怎麼說的?

總共六位鑑定人,其中三位鑑定人(李建良、林明昕、楊子慧三位教授)是同意行政院的立場,認為監察院沒有「行使職權」,他們都同意「調查」只是手段,所以如果只是單純行使「調查」,就不算「行使職權」。

兩位鑑定人(陳愛娥、廖元豪兩位教授)同意本案是「行使職權」,其中陳愛娥教授的原因是法律解釋應該要尊重文義,既然文義都說是「職權」,憲法也有規定到監察院的調查權,應該要從寬認定。另一位廖元豪教授則是認為要從寬處理,並且司法院要尊重平行機關監察院的見解,所以監察院行使「調查權」是「行使職權」,而且如果不先調查,怎麼知道要使用的是「彈劾、糾舉還是糾正呢?」

最後一位鑑定人蘇彥圖研究員則沒有給出特定的立場。他認為監察院的意義在憲法體系中是比較特別的。如果大法官要把監察院當作特別的存在——即「監察院例外主義」的話——那就是放寬監察院聲請的限制,較有可能符合行使職權的可能。若大法官認為監察院和一般的五院都應該「一體適用」的話,本案就應該要做出比較嚴格的解釋。但他最後也提到:

如果採取「監察院例外主義」,有可能會造成司法權提前介入的可能性,因此蘇彥圖呼籲,不論大法官採取甚麼答案,都應該要給予堅強的理由。

意思是說,如果放寬監察院的聲請限制,很可能會造成監察院以後只要遇到燙手山芋就丟給大法官處理。

總結一下,監察院以及其中兩位鑑定人,都是認為「調查權」就是監察院的「職權」,所以用調查權就是符合法律規定的「行使職權」,所以監察權過第二關。但行政院以及其中三位鑑定人,都認為「調查權」不是監察員的「行使職權」,因為他只是「手段」或是被稱為「工具性權力」,所以監察院第二關沒過,監察院的本案大法官應該不受理。

好,看起來有很大的爭議,我們就假設監察院過這兩關了,那第三關呢?

3. 監察院有「適用法律」嗎?

監察院針對這個問題,非常有自信地回答:「如果有人認為監察院沒有適用法律,那是不懂法律的講法!」監察院認為他們經過調查這個「法規」後,發現有問題,這就是所謂的「適用法律」。但行政院顯然不這樣想,行政院認為:

那是不是以後只要民眾陳情,監察院就可以調查,然後所有的法規都可以作為監察院聲請釋憲標的?這樣對於司法院來說真的是好事嗎?所以認為本次聲請解釋是不具有關聯性的,大法官應該不受理。

鑑定人方面,李建良教授認為監察院不是黨產條例的主管機關,怎麼會適用法律?林明昕教授採取類似的看法。而楊子慧教授則是認為「法規範的違憲」是不合於調查的,所以監察院不會有適用的可能性。所以第二關之外,監察院第三關的挑戰其實才是最大的。

從這場說明會的辯論下來,鑑定人的意見很清楚,有三位明確認為大法官在本次的案件上不應該受理,有兩位是認為大法官一定要受理,而有一位是沒有明確答案。大法官在後來的發問,只有三位大法官發問,對於問題也沒有太大的進展,且也看不出來其立場為何。只能期待之後的解釋。

大法官的標準,為什麼轉彎呢?

整場說明會聽下來,有件事不斷被提及:

過去大法官都沒有這麼嚴格,為什麼這次要這麼嚴格呢?

原因是過去大法官對於監察院的釋憲很少不受理,為什麼這次破天荒地舉辦說明會,而且還是針對政治意味濃厚的「黨產條例」,如同廖元豪教授在說明會中所提及的:

在過去針對監察院釋憲都沒有這麼嚴格,如果這次將權力解釋限縮,會不會有破壞法安定性的可能性?

楊子慧教授對於這樣的說法其實有一個很關鍵的回答,她認為:

歷來的解釋都沒有好好重視過,不能說因為過去沒有好好重視,所以我們就要這樣繼續下去。

我們看大法官的解釋,往往都是看釋憲「結果」,卻總是忽略,為什麼大法官要解釋?畢竟一件事,如果要交由大法官來解決,就表示這件事應該是走投無路了,因為大法官是憲法的終局解釋機關,當他解釋完,唯一能改變的機關,就只剩他「自己」。

因此,針對送進來大法官解釋的案件,必須要很謹慎小心,一定要是大家無法解決的案件。至於「受理不受理」,可從大法官的意見書來觀察。歷來大法官「受理」的案件,都是已在內部討論好決定,鮮少會把受理原因寫在理由書上。

不過,近來的大法官解釋,大法官們開始喜歡寫「意見書」,越來越多大法官對於本案要不要受理,有許多不同的想法。這是過去從來沒有的,就如楊子慧教授所說,現在大法官越來越重視這件事。如果越重視,就代表「受理與否」已成為大法官釋憲上新的戰場,注定在未來成為聲請人和大法官點燃辯論之處。

在這個新投入、又舊有存在的議題上,期望日後的大法官解釋,可以產出更多精彩的回答,且更具說服力的火花。

     

  • 文:劉珞亦,東吳法律系畢業,台灣大學國家發展研究所,喜歡觀察政治和選舉。
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