李柏翰／脫歐插曲：強森策動關閉英國國會，為何「於法不合」？

法律白話文 PLM 27 Sep, 2019

9月24日，英國首相強森關閉國會五週的決定，最高法院認定於法不合。圖為反脫歐派代表。圖／美聯社

除非重大如脫歐，否則英國最高法院通常是五或七人合議庭，這次破天荒出動了11名法官（共12席，但保持奇數以免做不成多數決）作出了歷史性的判決——日前英國首相強森（Boris Johnson）關閉國會五週（9月9日到10月14日）的決定，違反了國會主權（sovereignty）及問責（accountability）兩大憲政原則，因此於法不合。9月24日，由最高法院院長Lady Hale親自宣判。

該判決是11名法官一致通過，毫無懸念。這不僅再次確認，在聯合王國中，為人民代議的國會才是國家主權的基石，也表明政府（包括首相）只能是其「工具人」。這種看似政治色彩濃厚的爭端，法院還是能受理及裁判，且並不影響權力分立的原則。換句話說，其實也給了先前不敢介入的北愛爾蘭、英格蘭及威爾斯的法官們一記當頭棒喝。

狗急跳牆的英國首相

雖然本案並非與脫歐（Brexit）直接相關，但與國會如何推進脫歐程序有關。2017年最高法院曾作出另一項判決（R (Miller) v Secretary of State for Exiting the EU），認為脫歐這檔事須由國會（而非政府）執行。因此日前國會才投票通過啟動《歐洲聯盟條約》（Treaty on European Union）第50條規定的「脫歐程序」，但之後就呈現一片僵局的爛攤局面。

脫歐支持者認為，就算英國和歐盟無法達成協議（即「no deal」），也應依公投結果脫歐；反對者主張當年公投前，許多資訊不透明也未通盤評估後果，因此應舉行第二次公投，讓人民再做一次決定。折衷者則支持應依公投結果脫歐，但以與歐盟達成協議為前提，以降低經濟風險（如是否保留關稅同盟或單一市場的會員），並確保北愛爾蘭邊界之和平。

在這個脈絡下，前首相梅伊（Theresa May）本來和歐盟談成了一項協議，確保脫歐程序順暢，但將許多重大問題延後至脫離後才談判。當政府把協議送到國會時，在1至3月間被下議院退回了三次，糗糗的她因此在5月辭職下臺。7月24日，一直以來全力支持脫歐的保守黨強森接任首相，矢志要在原訂的10月31日前完成脫歐，「不論有沒有達成協議」。

國會一樣沒讓他好過，而最主要的阻礙在於3月14日下議院曾以些微差距（312：308）拒絕了任何情況下的「無協議脫歐」（no-deal Brexit）；再依9月通過的《2019脫歐第二法案》（European Union (Withdrawal) (No 2) Act 2019），國會很可能要求政府再申請延長脫歐期限（原訂10月31日，希望延至2020年1月31日），並回去繼續談判。

強森企圖說服國會改變立場，希望國會轉為接受「無協議脫歐」的可能性，但顯然國會無動於衷。強森眼看苗頭不對，於8月24日建議女王自9月初關閉國會（prorogation of Parliament）五週。此舉引發朝野爭議，甚至導致一票保守黨議員看不下去憤而離席或退黨，因這五週期間正值原訂脫歐期限，若國會被迫關閉，國會將完全無法監督首相的脫歐決策。

「關閉國會」於法不合

國會開會分成好幾個會期，每會期通常持續一年左右，而「關閉國會」（prorogation）則是強制終止該會期的舉措。通常在政府訂定來年立法計畫，並由女王會透過演講宣布相關計畫後，下一屆會期才開始。當國會被「關閉」，上下議院都無法再開會、辯論或通過任何法案，議員也不能再要求部長們回應質詢，或要求各委員會繼續蒐集證據等等。

因此，還沒通過的法案草案在下屆會期得從頭開始。但與此同時，政府還在運轉，可以行使職權制定行政命令並令其生效。更重要的是，關閉國會不是「解散國會」（dissolution）。如果國會被解散的話，接下來還會舉辦大選，這屬於國會的權限；「關閉」在歷史上是皇室的特權，但今天只需要首相建議皇室為之，皇室通常都會「尊重」該建議。

國會被關閉後，議員和反對脫歐的組織們都氣炸了並到處去起訴。過程中，北愛爾蘭、英格蘭與威爾斯的高等法院皆以「法院無權受理政治問題」為由，駁回相關起訴。然而蘇格蘭高等民事法院（Court of Session），卻受理了這個由蘇格蘭民族黨議員Joanna Cherry率領的跨黨派訴訟，認為全案確屬非法。這起攸關脫歐的訴訟，才終於進入英國最高法院，相關爭點包括：

關於「首相建議女王關閉國會是否適法」這個問題是否可訴（justiciable），也就是能否由法院審理？
若是，這個問題的適法性（lawfulness）應用什麼法律標準評價？
根據該法律標準，該建議是否適法？
若否，法院應給予怎樣的救濟？

由蘇格蘭民族黨議員Joanna Cherry（左）率領的跨黨派訴訟，最終進入英國最高法院。圖／美聯社

一、本案可訴嗎？

政府主張法院應該拒絕受理案件，因為該案本質上是政治問題，而首相只對國會負責。法院表示，關閉國會的決定是首相的個人決定，這表示他做決定時，「作為唯一有該權力之人，具有憲法責任，應考量所有利害關係，包括國會的利益」。所以，雖然法院不能涉入政治決定，但「關於政治人物行為，或因政治爭議所生之法律爭端，不足以令法院拒絕審理案件」。

再者，「只對國會負責」在這裡說不通，因為關閉國會正由於首相想避免面對國會；況且對國會負有政治責任，不代表可免除法律責任。因此，就算法院認為該案件「可訴」，也不會影響權力分立。這裡法院提出一項重要區分：（1）一項特權是否存在，且若存在，界限在哪；（2）特權已確定確實存在，且在界限內行使，但該行使受到其他法律依據挑戰。

第一種態樣的問題，無庸置疑是可訴的；但第二種態樣之問題是否可訴，將取決於「特權之本質及內容」。這裡，法院表示，「首相關閉國會的特權界限為何」及「首相對女王的建議已踰越權限」分別屬於這兩種態樣的問題。而為回答這些問題，法院須向下探究該問題適法性應如何評價，因此認為無論如何法院都可以、也應該受理，始能為適當之法律判斷。

二、法院該用什麼法律標準呢？

若為法定權力（statutory power）則很容易判斷，因為權限通常已被法規明定了；但要判斷一項沒有明文規定的特權則困難許多。不過法院表示，雖然聯合王國沒有一份單一的憲法文件，但「其仍擁有一個『憲章』，透過我們歷史發展中之普通法、法令、習慣及實踐所建立而來」。因此特權之界限，可透過推敲這些基本原則而知，若有任何違反，則不法。

本案涉及了兩大憲政原則。一為「國會主權原則」，即透過國會通過之法，係法律系統最高形式之法，所有人包括政府都須遵守。但這個原則不僅在於承認國會立法之效力，法院表示：「自17世紀以降之一連串案例，各法院都一直在維護國會主權不受到特權行使之威脅，而為了這麼做，已確認特權的界限受制於國會主權原則」。因此，法院這麼說：

國會之主權，作為我們憲法的基本原則，將可能受到危害，若行政機關得透過行使特權阻止國會實施其欲行使之立法權威。而這就可能發生在對關閉國會權毫不設限的情況……因此，未設限制之關閉國會的權力，與國會主權之法律原則並不相容。

另一項相關的憲政原則則是「國會問責原則」，也就是「政府部長們須接受國會之問責，即回應國會質詢、出席國會委員會等履行其職務之機制，並透過國會檢討政府所制定之行政命令」。透過這些方式，「政府政策才能受到選民代表之檢視，行政機關須報告、解釋並為其行為辯護，而公民則應受到免於行政權被武斷行使或濫用之保護」。

三、首相的建議適法嗎？

雖然依慣例，短期關閉國會不必然會侵害這兩個原則，但若讓關閉國會的特權毫無限制，則本質上與兩大原則不相容。法院認為判斷標準應設定在：「假如關閉國會，影響或阻止了國會（作為立法者及負責監督行政權之機關）實現其憲政功能的能力，且欠缺合理之理由」，一項關閉國會（或建議王室關閉國會）之決定，即是不合法的，因而法院應當介入：

我們生活在代議民主之中。下議院是因為人民從他們之中選出代表而存在，惟政府並非直接由人民所選出（不像其他某些民主國家那樣）。政府係因取得下議院之信任而存在，其唯一擁有的民主正當性莫過於此。這表示政府須向下議院（也當然須向上議院）為其行動負責，永遠謹記是行政機關具有治理之實際任務，而非國會或法院。

因此，本案中首相突然關閉國會的行動，當然嚴重影響了國會要求政府負責的憲政功能。法院認為，本案脈絡實屬特殊，2019年10月31日就是脫歐法定期限，一旦真的發生了，英國憲政將整體產生改變。脫歐好壞，不容任何法院置喙，人民已經作出了決定。但國會，尤其是民選的下議院，無庸置疑地「擁有決定該項改變如何發生的權利」。

而眾所皆知，下議院已經表明「反對無協議脫歐」的立場，且不認同目前首相及其政府的作法，因此國會有權要求其回應並負責。不管首相關閉國會的動機為何，除非「政府具有合理正當的理由，不然於法不合」。在檢視政府說明後，判決表示：看完攤在面前的證據，關於「建議女王關閉國會五週」這件事，我們實在是找不到任何理由（遑論好的理由）。

四、如何救濟呢？

既然給女王的建議不合法，那問題來了：國會到底算不算被關閉過呢？政府主張，關閉國會本身屬於「國會程序一部分」，依據相關法規所保障之國會言論及辯論自由，法院無權宣布關閉國會「無效」。但法院一記回馬槍：這怎麼想都很難說是國會程序的一部分，它既不是上議院也不是下議院的決定，反而正好相反，這是外力介入強迫國會接受的決定。

如果政府自己也意識到這種事有多麼嚴重，這次關閉國會不僅侵害了議員的辯論及言論自由，甚至結束了國會最核心、最主要的業務。因此法院宣判關閉國會自始無效，下議院和上議院的成員「可以立即採取措施，促使各院盡快恢復會議之運作」。也就是說，「大家就當作國會從來沒關閉過」，至於接下來會議要如何進行，法院就不便再介入了。

結論：脫歐歹戲拖棚？

很多人或許會覺得這個訴訟，不過是脫歐歹戲拖棚的一部分，但事實上最高法院的這個判決將可能為聯合王國法律史再立下一個里程碑：不僅僅針對脫歐這件事，更重申了行政權之行使若違反了憲政原則（尤其國會主權、國會問責等），將被視為不合法。換句話說，最高法院也確認了在英國國家治理這件事上，國會才是老大，政府不能想幹嘛就幹嘛。

不像蘇格蘭高等民事法院的判決，也不如媒體所炒作，最高法院並沒認定首相強森欺騙或誘導女王。雖然最高法院覺得「不法行為的動機」在本案中並不重要，但還是數度暗嗆了首相的舉動，「政府提供的備忘錄和其他證據，實在讓人看不出來有非關閉國會不可的理由」，而「給女王的建議除了為其執行政策之便，其實也沒別的原因了」。

宣判前，政府已表示將會尊重最高法院判決，而今一段插曲落幕，英國政府和國會又幾乎回到原點。究其然，脫歐畢竟事關重大，不管結果如何肯定有人會受傷（尤其對於本來就處於社會邊緣的群體）。關於燃料、食物、藥品可能面臨短缺的影響評估才流出，這項判決其實只是做球給國會，讓他們繼續運轉，但能否解決為時已久政治僵局，則仍是未定之天。