楊雅安／台灣雙首長權力之爭：《國際橋牌社》裡的「黎楚對決」
戲劇《國際橋牌社》以1990到1994年的台灣政局為背景，部分角色設計也取材自當時人物。劇情中「中國國家黨」建立中華民國政權，其中由楊烈飾演的黎清波，在強人總統過世後出任總統，成為第一位台灣省籍的總統。
然而，黎清波「本省人」的身份卻在黨內備受質疑，引起以楚長青為首的軍系人馬蠢蠢欲動。閣揆人選一日不定各界嘈雜不休，黎清波為安撫軍方勢力，決定讓楚長青出任行政院長，但楚長青出任行政院院長後卻處處與黎清波作對。
黎楚兩人的爭鋒相對是《國際橋牌社》的一大亮點。楚長青明明只是國防部長，卻能影響民意當上行政院長，這與劇集時間背景的設定相關。1990年代的台灣剛解嚴，即使民間充滿了民主改革開放的聲浪，政治權力的核心仍然掌握在黨內大老手中，尤其象徵威權國家的軍方力量更是不容小覷。
黎清波雖屬主流，但軍方力量實際上掌握在國防部長楚長青手上，黎要如何壓下黨內各方力量，這是他身為「台灣人」的困境；他又如何從楚長青手中，將屬於總統的權力奪回，則是他治國的困境。
對應到台灣史實，指的就是蔣經國過世後來不及完成權力分配，使臨時上任的李登輝執政權力備受挑戰，當時以軍系為主的「非主流派」勢力集結，行政院長郝柏村的權力屢屢僭越，這便是著名的「二月政爭」之濫觴。
「黎楚對決」影射的「二月政爭」
二月政爭的完整始末要從蔣經國過世前的繼承人部署開始講起，而其影響則導致了國民黨破裂，甚至延續到後來的新黨創立。在這一連串流動的事件中，「主流派」與「非主流派」的衝突在1990年2月達到臨界點，因而得名。
《國際橋牌社》第一集的時間軸從黎清波接位繼任總統的就職典禮開始，對應到歷史，應是發生在二月政爭中後期的故事。當時李登輝依法接任總統後，為了平息非主流派的不滿及安撫黨內各派系的矛盾，提名時任國防部長的郝柏村擔任行政院長。
李登輝與郝伯村表面上說彼此是肝膽相照，李登輝還告訴郝柏村：「你答應提名，我心中的大石頭總算放下了」，但實際上兩個人的權力鬥爭卻是暗潮洶湧。
郝柏村接任行政院長後，隨即展開一場組閣的攻防戰。李登輝有意架空郝柏村的力量，屬意要讓「李家軍」的蕭萬長擔任財政部長、宋楚瑜擔任國防部長，但組閣權掌握在郝手中，郝絕無可能同意這項人事安排，李也只好摸摸鼻子作罷。最後仍由郝派的陳履安、王建煊出任國防部長及財政部長。
其實當初李提名郝當行政院長，另外一個最重要的目的便是要剷除郝在軍中的勢力，好讓他專心的做個「純文官」。但郝柏村難道是省油的燈嗎？
《國際橋牌社》裡面，有一段楚長青與其心腹章有成的對話：
「如果我接閣揆，是站上制高點，但要退出軍中。」
『您覺得您退得掉嗎？除了軍中人脈外，您在民間及黨內可獲得更多支持。』
如果說楚長青影射的是郝柏村，那章有成的回答精準的暗示了現實中郝的所做所為。郝從來無意要退出軍中，他雖然答應李登輝要卸下軍職出任閣揆，卻於還在擔任國防部長的期間，火速推動《國防部組織法》修法，將軍政、軍令合一，國防部長直屬行政院長。
這代表轉來轉去，軍權仍在郝伯村手上，而郝柏村後來在擔任行政院長期間也多次越權召開軍事會議。
面對郝柏村的威脅，李登輝曾有意要讓自己的人馬蔣仲苓留任參軍長，但這項人事案又慘遭郝的反對，又因當時的憲法規定，總統依法任用官員須經內閣首長副署，此案只好胎死腹中。在郝柏村擔任行政院長短短三年內，李郝兩人之間的那根弦不斷繃緊，李試圖干預、架空郝的行政權，郝也不斷的在干預總統的國防外交權。
誰才是行政首長？
憲法第53條：「行政院是國家最高行政機關」依憲法肯認，行政院當然就是我國的最高行政機關，也因此行政院首長就是我國「最高行政首長」。然而，行政首長的「實權」到底屬於誰，在政治現實上卻非常模糊。
由於我國憲政體制歷經更迭，在1946版本的憲法中，我們的憲政體制是屬於「修正式內閣」，行政院對立法院負責，總統任命須經立院同意，並有院內調解權和覆議核可權。但是在實際的運作中卻因為動員戡亂、戒嚴、一黨獨大強人政治的關係，政治實權在很長的一段時間內由行政院長掌握。這也是為什麼行政院長的職位在當時聽起來那麼誘人，許是因為在長期的黨國體制下，憲法根本管不到行政實權究竟掌握在誰手中。
李登輝在1997年第四次修憲後，訂下總統任命閣揆不須經立院同意，因此確立了立法院的「倒閣權」，我國的憲政體制為「雙首長制」。憲法條文中的有關規定如下：
- 總統由人民直選，任期固定。
- 總統除了憲法上規定有關任命及被動解散國會權外，其他所有基於其職位外的法律行為都要經過行政院長或各部會首長部署。
- 憲法規定行政院是最高行政機關，享有概括行政權。
- 行政院長無固定任期，須向國會負責，行政院經總統核可後可行使覆議權。
- 行政院與立法院可以相互毀滅，總統有被動的國會解散權。
雙首長制的特色是國家元首與行政首長分立，總統經人民選舉產生，而行政院長則享有部分行政權，且行政院是行政權的實際擁有者。所以從制度上來看，總統的實權再多也不能反客為主，直接掌握行政大權。總統與行政院長必須互相合作，同時堅守彼此的界線，才能維持政府正常運作。不過事實上，真能如此嗎？
總統不斷擴大的權力
在《國際橋牌社》的倒數幾集，黎清波宣布下一次總統選舉改由全民直選。現實中，台灣的總統選舉也是在李登輝任職期間改為全民直選的，而全民直選過後象徵總統的權力擴大，也提升了總統的民意正當性，使他擁有更高的政治權威和憲政地位。
理論上，行政院院長享有組閣權，可以提請各部會首長名單給總統任命，但實際上總統總是不斷介入行政院的組閣權，前述李登輝原本想讓自己的人馬出任部會首長便是一例（雖然沒有成功）。2012年時也曾發生過，當在野黨發出倒閣案期間，行政院院長不能行使其職權的狀態下，總統直接繞過行政院對外發表外交部長與陸委會的人選。
如果總統可以直接指定他屬意的部會首長，那麼部會首長直接面對的將是總統而非行政院長，造成行政院長與各部會間的溝通困難。
另一方面，若憲法裡有關總統和行政院長的分權、制衡機制失效，行政院向立法院負責的機制也失去意義。原本行政院總辭是基於「行政一體原則」，但若這些部會首長根本是總統直接找來的，那行政院長跟部會首長一起辭職就沒有意義了，既然無法對代表民意的立法院負責，那也表示行政院無法體現所謂的「責任政治原則」。
國防外交歸總統，如何繞過行政院？
國防及外交權屬於總統，是依據憲法而來：
- 第35條：總統為國家元首，對外代表中華民國。
- 第36條：總統統帥全國陸海空三軍。
基於憲法規定，不管是郝柏村還是他在《國際橋牌社》裡的分身楚長青，行政院長召開軍事會議是大大的越權。但是其實仔細看，憲法裡面並沒有明確地寫到，總統享有國防、外交權。總統在國防、外交上的權力，最早是來自於1966年的《動員戡亂時期臨時條款》第三次增修條文：「動員戡亂時期，總統可決定動員戡亂有關大政方針，處理戰地事務。」
後來大法官解釋才又以此為基礎，以《國家安全會議組織法》第2條為依據，進一步把國防、外交和兩岸的三項權限從行政院分割出來分給總統。因此國防、外交權屬於總統成為事實。原則上總統除了擬定方針所做的調查研究之外，凡是要落實具體政策施行面向如人事升遷、武器採購等等，都不能跳過行政院。
而且國防部和外交部又是屬於行政院轄下，照理說行政院必須可以得到國防部和外交部資訊，但實際上呢？
大法官在釋字627號中，把總統解釋成「最高行政首長」且有「國家秘密特權」對於認定有礙國家安全的國防、外交資訊可以決定不公開。這代表憲法中所規定的最高行政首長（行政院長），是有可能得不到部分有關於國家安全、國防以及外交的政府資訊。而總統則有可能會透過國安局和國安會架空行政院，及其所轄屬的國防部和外交部。
曖昧不清的憲政體制，如何界定權力的收與放
只要先把拳頭抽掉，權力的收與放，就掌握在總統的手裡了。
在《國際橋牌社》中，這個拳頭指的是楚長青的兵權，而黎清波也確實步步為營，把楚的心腹一個個摸頭後，神不知鬼不覺沒收楚長青的權力。在劇情後段，黎宣布總統選舉改由全民直選後，將自己推向權力的頂端——一如李登輝那樣。
但是，一個國家的拳頭不應該是被總統和行政院長拿來對準對方的，權力的收與放更應依照憲法的規定而為。過去台灣有行政院行政權獨大的歷史，修憲後一昧地維護總統的行政權，反而走向總統行政權大於行政院。依此脈絡來看，台灣權力收放的修行還有很長一段路要走。
參考資料
- 遠見編輯部（2019），〈棄獨、不武、緩統 郝柏村：擔心兩岸倒退回1979年前〉。
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