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王鼎棫/看見戒嚴巨靈:黨國體制是怎麼煉成的?

「黨國體制」是戒嚴時期的巨靈,也是奠定威權統治的首要基礎。圖為蔣介石。 圖/聯合報系資料照
「黨國體制」是戒嚴時期的巨靈,也是奠定威權統治的首要基礎。圖為蔣介石。 圖/聯合報系資料照

1987年7月15日,30多年前,中華民國政府解除「臺灣省戒嚴令」,結束了長達38年的戒嚴。而其中的「黨國體制」,是戒嚴時期的巨靈,也是奠定威權統治的首要基礎。

舊《陸海空軍刑法》第16條規定:「背叛『黨國』聚眾暴動者,依左列各款處斷⋯⋯為『逆黨』宣傳,陰謀煽惑民眾者,三年以上、十年以下有期徒刑。」法條中的用詞意味著,除非這裡的「黨」像國歌爭議中,一樣解釋成「我們」,不然2001年修法前,理應為國家安全奮戰的軍人,卻因上述法律的約束,竟也對特定政黨負有效忠的義務。

這當代民主社會難得的景象,可從國民黨在中國的敗北與撤退說起,該黨當時最高領導人蔣介石先生,以撤退到台灣為契機,痛定思痛反省如何穩固自身的統治權,於是就把矛頭之一指向「黨與政府組織」的鬆散,逐步收攏各式權力於國民黨內,如此「一條鞭式」領導國家組織的黨國制度,正式敲響了權力分立的喪鐘。

蔣介石本人在1950年的《總裁對於本黨改造之訓示》說道:

我們不能容許過去招致大陸淪亡的一切觀念行為和作風,用到台灣來,瓦解我中華民國最後的堡壘,使其重踏大陸各省的覆轍⋯⋯而唯一可循的途徑,就是擺脫派系傾軋的漩渦,滌除人士糾紛的積習,已從新做起的決心,改造本黨。

如同松田康博先生在《臺灣一黨獨裁體制的建立》書中所分析:這樣的宣言,如同全權委託書,要求將黨的人士改造與實際改革全部委託自己,而後來的黨與政府組織,也形同提供蔣決策建言的幕僚機構,並非進行民主決策的合議機關。蔣本人最終毋寧是高於一切,不受任何正式規則拘束的獨裁領袖。

1954年,蔣介石、蔣宋美齡、于右任、陳誠等人參加第一屆國民大會第二次會議。 圖/聯合報系資料照
1954年,蔣介石、蔣宋美齡、于右任、陳誠等人參加第一屆國民大會第二次會議。 圖/聯合報系資料照

集「政、軍、特、法」於一身

首先,制定《動員戡亂時期臨時條款》,以「戡共匪之亂」、「維法統之穩」之名,增添了許多太上條款,架空既有的憲法,讓後者幾乎喪失箝制公權力暴衝的能力。像是「動員戡亂時期,總統副總統得連選連任,不受憲法第47條連任一次之限制。」可說是為當權者開啟永久在位的綠燈。

另外,同條款也提到:「授權總統得設置動員戡亂機構,決定動員戡亂有關大政方針,並處理戰地政務。」「為避免國家或人民遭遇緊急危難,或應付財政經濟上重大變故,得經行政院會議之決議,為緊急處分。」在在都幫蔣強化總統職務上的權柄。

此外,為掌控一般政務,雖表面上仍尊重國家各機關自主運作,但實際上透過黨對公權力滲透,得以監督並指導政治部門的運作,再加上「政、軍、特」的重要菁英幾乎都是黨員甚至蔣的親信,除得到最高領袖的信任與授權,也受到特務機關的監視,鮮少人會徹底反對黨的主張。

後來,蔣在國民黨內設立中央常務委員會(簡稱中常會),方便將其指示,交由政府辦理各項政策與人事案。到了蔣經國先生執政時期,更在召開行政院院會的星期四之前,於星期三召開中常會;這樣的中常會則有「會前會」的意味,愈加彰顯「以黨領政」的風氣。

至於立法院或國民大會的制衡力量,也因國會無法改選——萬年國會的誕生——而式微。由於蔣聲稱要反攻大陸,並要把相關制度原封不動地搬回中國,然而從大陸地區撤退到臺灣地區後,對岸已非政府實際所能統治的範圍,因此陷入無法從對岸選出新的議員,想要避免失去代表性,卻難以面對本土進行改選的窘境。

面對此一窘境,被期盼作為「憲法守護者」的大法官,則以司法院釋字第31號默許這樣的狀況,其表示:任期到了,本應改選;然若國家發生重大變故,事實上無法辦理,至少立法及監察院職權不該停頓,是宜由原代表繼續行使職權為當。

至於國代部分,憲法雖規定任期只有六年,但行政院認為:憲法既另外規定「每屆國民大會代表的任期,至次屆開會為止」,所以只要永遠以「第一屆」為名,就算六年屆至,仍然可以行使職權,就不用例外辦理選舉。

正因萬年國會的正當性,植基於法統的維繫,與蔣介石本人目標一致,自然發展成一種共生關係,像是前面說到:憲法雖然禁止總統連任兩次,但是國民大會卻也可以為了蔣修改臨時條款;而透過萬年國會的持續運作,諸位代表們也可以坐享權力與薪餉。

1954年,第一屆國民大會發表副總統候選人名單。 圖/聯合報系資料照
1954年,第一屆國民大會發表副總統候選人名單。 圖/聯合報系資料照

第一屆國民大會第六次會議閉幕後,國大代表與第六任總統當選人蔣經國參加餐會。 圖/聯合報系資料照
第一屆國民大會第六次會議閉幕後,國大代表與第六任總統當選人蔣經國參加餐會。 圖/聯合報系資料照

最後,軍隊的力量對於國民黨的威權統治,也是一根極為重要的支柱。比方說1947年二二八事件後,軍隊成為對內威嚇台灣人民的主要工具;1949年國民黨遷台後,也成為對外制止共軍侵台的後盾。

不過,軍隊是怎麼逐漸被蔣所把持的呢?1933年起,蔣介石即開始不斷在各種軍事訓練中宣揚「信仰統帥」的思想,像是蔣曾說:「就全部革命軍而言,我蔣委員長就是一個頭腦,如果你們不信仰我使得全軍頭腦沒有,那麼無論手足怎麼有用也不能作用!」

除了效忠意識的渲染,也透過「政工制度」對軍隊各個層級進行鞏固。也就是說,在軍官指揮的領導體系外,外加「政工幹部」以幕僚長或政戰主管的身分輔佐軍官。因政工幹部有權向上級舉報部隊違法犯紀的狀況,部隊人人的一舉一動都受到高度監控,可說是投鼠忌器,於是軍人慢慢開始對國民黨的指揮言聽計從。

因特務工作繁雜,初期即由蔣介石先生設立的政治行動委員會,召集了國防部保密局(現軍事情報局)、內政部調查局(現法務部調查局)及臺灣省保安司令部(後臺灣警備總司令部,俗稱警總)共同組成,藉以串聯各種情治單位,有效蒐集各方情報,即時監視、逮捕或拘禁遊走體制內外的反對者。

1972年,國民大會第五次會議代表,參觀三軍軍事演習。 圖/聯合報系資料照
1972年,國民大會第五次會議代表,參觀三軍軍事演習。 圖/聯合報系資料照

1972年,國民大會第五次會議代表,參觀三軍軍事演習。 圖/聯合報系資料照
1972年,國民大會第五次會議代表,參觀三軍軍事演習。 圖/聯合報系資料照

恐懼統治與被被介入的司法

而當權者在統整「一條鞭式」的領導中心後,隨之而來的是壓迫基本人權,藉此整肅異己的趨勢。

第一波當然是戒嚴法,與隨之而來的戒嚴令。

1949年5月19日,兼任臺灣省政府主席、臺灣省警備總司令部總司令的陳誠,公布《臺灣省警備總司令部佈告戒字第壹號》。本戒嚴令大幅限縮人民各種自由,包括嚴禁聚眾集會、罷工、罷課及遊行請願等行動,嚴禁以文字標語或其他方法散布謠言,而且無論家居外出,人民皆須隨身攜帶身分證以備檢查,否則一律拘捕。種種行徑等同剝奪人民遷徙、集會遊行與暢所欲言的權利。

而1949年制定的《懲治叛亂條例》,更是製造白色恐怖的關鍵法令。

總的來說,觸犯該條例的,如果是軍人,固然由軍事機關審判,但如果不是軍人,卻在戒嚴區域犯法的話,不論身分,仍應由軍事機關來審判;搭配前述戒嚴令的蔓延效果,異議人士往往受到軍事法庭火速且嚴厲的刑罰。

該條例的存在讓許多政治行為備受限制,異議人士常被安置罪名如:顛覆政府、參加叛亂組織或集會、以文字圖書演說作有利於叛徒之宣傳、為叛徒徵募財物或供給金錢資產、包庇或藏匿叛徒、明知為匪諜而不告密檢舉或縱容等。假如將現今網友們在社群平台上發表的時事評論放在當年,幾乎沒人能逃過前述罪名網羅。如此對言論全面扼殺,讓當時的人們普遍對政治議題噤若寒蟬。

針對政治案件的處罰,除死刑、無期徒刑與有期徒刑等主刑,更有感化教育(俗稱思想改造)、實質等同「抄家」的「沒收財產」;再搭配《戡亂時期檢肅匪諜條例》使《懲治叛亂條例》所稱叛徒,或與叛徒通謀勾結之人,都被認作匪諜,並進一步授權治安機關,隨時得逮捕匪諜,或對其實施身體或住宅等檢查,此外,也讓檢舉人就前述破獲的匪諜案件,共同分配被沒收的財產,此舉形同鼓勵密報,也就更加確保反動思想難以蔓延了。

保安司令部(後改制為警總)在綠島設立「新生訓導處」,進行監管與思想改造。 圖/聯合報系資料照
保安司令部(後改制為警總)在綠島設立「新生訓導處」,進行監管與思想改造。 圖/聯合報系資料照

面對前述人權爭議,我們常說「司法是法治的最後一道防線」,但戒嚴時期的法院卻沒有發揮太多制衡作用。

由於實施戒嚴令的緣故,不少案件都劃歸軍事審判,而1956年的《軍事審判法》第133條是這樣規定的:一般判決由該管軍事審判機關長官核定,最高軍事審判機關高等覆判庭的判決,由總統核定。而核定判決時,如認判決的內容不妥,應發交覆議,不得逕為變更原判決之核定;發交覆議,以一次為限,且覆議結果不論變更或維持原判決,應照覆議後之判決予以核定。

也就是說,在政治案件最多的1950年代,當軍事法庭判決之後,必須由臺灣省保安司令部的司令上簽呈給長官核定,再經過國防部的長官(主要是國防部長與參謀總長)與總統府的長官(主要是祕書長與參軍長)核閱。在這過程中,這些長官們(尤其是參謀總長與參軍長)多會加註自己的建議,上呈讓總統做最後核定。

所以1960年10月8日,知名的「雷震案」宣判前夕,蔣介石先生便事先召開會議作出「雷之刑期不得少於十年」的指示,讓行政權大開大放地指導司法裁判,並多次在判決簽呈上直接更改刑期,例如在「各判有期徒刑十年」的「十」與「年」之間,用毛筆畫下斜線,加上「五」字並用印確認。

「法官依法獨立審判」的概念,雖早已是當時普世價值,也經我國憲法所明定,然既遭凍結,面對種種「行政公然介入司法」的手法,不免徒呼負負。

更何況,依照前述,上級官員並無任何法律依據可以直接針對判決加刑。請再看一次1956年《軍事審判法》第133條的規定:「核定判決時,如認判決不當或違背法令,應發交覆議,不得逕為變更原判決之核定」。因此,審判流程中任何官員直接在簽呈上加刑的處置,1956年之前固然依法無據,但在1956年之後卻是公然違法。不過這在威權時期,又算得上什麼呢!

雷震的妻子宋英及家人,至警總軍法看守所探視雷震。 圖/聯合報系資料照
雷震的妻子宋英及家人,至警總軍法看守所探視雷震。 圖/聯合報系資料照

解放威權幽靈,對歷史教訓保持警惕

解嚴迄今也30餘年了,台灣人的日常生活中,仍舊充滿著威權政治的各種遺緒,不管是公共廣場或各級學校,不時可見當年獨裁者的銅像聳立其中,選舉期間也常看到候選人出來歌頌獨裁者的種種事蹟,甚至還仿照辦理。

由於台灣對於轉型正義的意識與執行實在有限,大眾仍停留在過往的潛移默化中,非但察覺不到獨裁者之前打壓異己的動作,竟還能對其國泰民安的神話心存感激,威權幽靈依然冷颼颼地飄在台灣上空。

我曾在〈在228這一天,從《邪惡的見證者》看見德國的轉型正義,也盼望台灣的希望之窗〉文中提到:

支持死刑、主張嚴懲加害人的台灣主流民意,卻對過往威權體制的所作所為,表現出舉世罕見的不以為意,實在是非常強烈的對比與諷刺。直至今日為止,我們從各種報章雜誌所讀到的風向,幾乎都是被害人的身影,很少見到加害人出來表示反省的姿態。
臺灣並不是一個關心「加害真相與評價」的社會。過往如此,曾助長了威權的橫行,而這般放縱對歷史記憶所形成的分裂,也造就了現今台灣社會對於許多政治議題的歧見,讓我們卡在許多不必要的爭執,無法大步向前,一切都來自我們疏於對歷史事實追究。

面對歷史教訓,沒有人想重蹈覆轍讓極權主義再起,但那對權力集中的渴望,就像沉浮海上朦朧看見的精靈一般,聲聲招喚執政者往觸礁的航路上前進,身處同艘船上的我們,若預見了船的未來,怎能不適時出手阻止?

《邪惡的見證者》這本書中肯地提醒我們:「記住,重述,才能持續進行」。作者蔡慶樺提到:已發生的、已過去的錯誤,不會簡單地在歷史中消失,而會成為不斷糾纏著的傷痛,面對的方法就是不能忽略過去,加害者必須負起責任,倖存者必須不怕揭開傷口,去與那段歷史交鋒,如此才可建立正常家園。

對過往保持敏感,可對照納粹時期飽受爭議的公法學者卡爾・施密特(Carl Schmitt)所說:摧毀一切規則的方法就是將重點放在「例外」這個概念上;也就是說,神不知鬼不覺地將例外狀態變為常態的規範秩序,如此人民便會為了虛假的安全放棄真實的自由。這都是我們向未來——無論疫情或主權議題——都應心存警惕的。

1987年5月,民眾以解除戒嚴、反對國安法為訴求,展開「五一九」遊行示威活動。 圖/聯合報系資料照
1987年5月,民眾以解除戒嚴、反對國安法為訴求,展開「五一九」遊行示威活動。 圖/聯合報系資料照

  • 文:王鼎棫,東吳大學法律學系博士生(公法組),東吳大學及靜宜大學法律學系兼任講師,「法律白話文運動」編輯群成員。
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