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吳學展/為何《國民法官法》表決三天才通過?談立法院立修法程序

今年7月22日,立法院經過30餘小時、346次表決後,三讀通過《國民法官法》。 圖/聯合報系資料照
今年7月22日,立法院經過30餘小時、346次表決後,三讀通過《國民法官法》。 圖/聯合報系資料照

今年7月22日,立法院三讀通過《國民法官法》;三讀前三天裡總共表決了346次。這件事引起不少疑問,明明《國民法官法》最後的版本條文共113條,那為什麼表決這麼多次?

在解釋這個數學題目之前,必須先對立法院立(修)法流程有點了解,本文將依以下三個部分分別介紹:

  1. 立法院在開什麼會?
  2. 實質審議法案主要發生在哪些階段?
  3. 表決大戰是如何進行的?

立法院裡會議基本分兩種:大的院會,小的委員會

立法院最主要的工作就是一直開會、討論、開會、討論、開會、討論、表決、表決、表決,直到做出最終的「成品」。在立(修)法的工程中,這個成品就是三讀通過的法律條文。

立法院平常開的會議,基本分成兩種:院會和委員會。

「院會」是由全體113位立法委員組成,負責代表立法院做出正式的決定。「委員會」則是將全體立委分組,分門別類地審查各領域的議案。我們常聽到的「一讀、二讀、三讀」,都是發生在院會。院會透過「一讀」,將五花八門的法案交付給個別委員會審議,而「一讀」通常只是程序性地處理。

委員會審查完畢後,會將審查的結論提報給院會,這個結論可能部分有共識、部分沒有共識,再看院會要如何做出最終決定。由此可以看出院會和委員會的基本關係,院會才是「大」的,委員會只是「小」的。

有一句話叫做「委員會專業化、院會政黨化」,也就是法案盡量交給委員會擁有相關專業的委員,在裡面完成大部分的審查,至於高度(政治)爭議的部分,再交到院會上,以政黨為角色去處理——畢竟民主政治的核心精神之一本來就是政黨政治。

院會透過「一讀」,將五花八門的法案交付給個別委員會審議。圖為第10屆第1會期社會福利及衛生環境委員會召委選舉。 圖/聯合報系資料照
院會透過「一讀」,將五花八門的法案交付給個別委員會審議。圖為第10屆第1會期社會福利及衛生環境委員會召委選舉。 圖/聯合報系資料照

在立法院內,迴避不了政黨的存在

在立法院的議事程序中,除了院會和委員會,還有稱為「黨團協商」的會議。

在立(修)法的流程中,如有議案因為爭議太大陷入膠著,則院長或各黨團經向院長請求,都有機會進行黨團協商。而法案的黨團協商發生的時間點是「委員會審完法案後、院會處理法案前」,黨團協商室就在議場那棟建築物的三樓。

黨團協商可視為一種院會的「會前會」,以各黨團(政黨)為角色,派出「黨團幹部(黨鞭)」出席,代表自家黨團與其他黨團和行政機關進行討論。

總之,法案實際被討論和決定的程序,依序主要發生在這三個階段:委員會審查、黨團協商、院會處理。

本次審查的第一階段結論:委員會審查報告

立法院在審議重大法案時,行政機關通常都會提出自己的版本,當作審議的主要基礎。這次《國民法官法》則是由司法院和行政院提出,送交立法院審查。當然也會有各黨團、各個立委自己提出的版本一起審。

在院會的一讀程序中,便將《國民參與刑事審判法》(《國民法官法》草案階段名稱)交給司法法制委員會1

在委員會的階段,如果是重大法案,通常不太可能取得完全的共識。因此,以立(修)法來說,委員會的審查結論就會是:「第A條照OO版本通過,第B條照XX版本通過,第N條保留送院會處理。」

以這次《國民法官法》來說,司法法制委員會的審查報告部分內容如下:

  • 第一條,照司法院、行政院提案通過。
  • 第二條,保留,送院會處理。
  • 第三條,保留,送院會處理。
  • 第十三條,除第十一款予以刪除,並將第十二款遞移為第十一款外,餘照委員周春米等 19 人提案通過。
  • 司法院、行政院提案第五十四條、第五十五條、第五十九條,均不予採納。

由此可以看出,即使經過委員會審查的階段,仍有許多條文需待後續討論並取得共識,包括法案名稱從《國民參與刑事審判法》改為《國民法官法》,也是在後來院會二讀程序才確認。

本次審查的第二階段結論:黨團協商結論

如前述,法案送出委員會後,在進到二讀的院會處理之前,得先由立法院長召開黨團協商,把各黨團的黨鞭,和該黨團在該法案的主要負責人——例如這次民進黨的代表是立委周春米——找來協商,嘗試找出多一些共識。

在黨團協商會議上,會針對委員會「有共識」的部分,再次確認是否要按照委員會的結論通過。即使是委員會有共識的條文,也可能在黨團協商階段被修正或翻盤。

針對委員會無共識的部分,如這次《國民法官法》第44條,在委員會審查報告是寫「保留,送院會處理」,但在黨團協商會議上,這一條變成「照各提案條文內容通過」,就是從委員會審查到黨團協商階段所取得的進展。也因此後來院會表決時,這條就不需要表決了。

法案送出委員會後,在進到二讀的院會處理之前,得先由立法院長召開黨團協商。 圖/取自國會頻道
法案送出委員會後,在進到二讀的院會處理之前,得先由立法院長召開黨團協商。 圖/取自國會頻道

本次審查的第三階段結論:院會二讀的表決結果

經委員會審查和黨團協商,仍有無法取得共識的條文,就必須進到院會進行二讀,也就是數人頭的表決大戰。

這次《國民法官法》在院會的正式程序是「併案處理」相關的議案,包括四個版本:

  1. 司法院與行政院提案
  2. 民進黨委員周春米提案
  3. 國民黨團提案
  4. 民眾黨團提案

實際開始表決時,仍會以其中一個版本為基礎(更正確來說,是經過黨團協商後的那個版本),從法案名稱到每一個未有共識的條文,一條一條表決。而且,每一個條文可能表決兩次以上。

此處可以試著想像,在最終三讀通過的內容中,「第1條」的格子裡只會有最終內容的版本,但在做出最後決定前,各黨團都有自己的立場、條文版本(修正動議),因此針對「第1條」,就要把各黨團提出的版本(修正動議)都表決一次。例如在這次表決,從法案名稱、第1、第2、第3、第5條,都表決了四次(即四個黨團的版本)才完成。

另一個還要注意的是「表決順序」。如果先表決多數黨的版本並通過了,也就是「格子」中已經填上內容了,那麼再表決其他版本就沒有任何意義,因為不可能通過兩個「第1條」。

因此,雖然原本規則是按「送案順序」決定表決順序,但為尊重少數黨,這次黨團協商也決議,「若在野黨團同意不採行重付表決等杯葛方式,原則上就依禮讓在野黨團方式進行2。」也就是讓少數黨的條文先表決(被反對),最後再表決多數黨條文(被通過)。

在做出最後決定前,各黨團都有自己的立場、條文版本(修正動議),因此要把各黨團提出的版本都表決一次。 圖/聯合報系資料照
在做出最後決定前,各黨團都有自己的立場、條文版本(修正動議),因此要把各黨團提出的版本都表決一次。 圖/聯合報系資料照

哪幾條要表決?每一條要表決幾次?

最後終於要面對本文最初的問題:全文共113條的《國民法官法》,為何要花整整三天表決346次?

《國民法官法》進到院會時,部分條文已經有共識,如在委員會審查即有共識的第4條、第11條等,以及在黨團協商階段取得共識的第44條,就不用進行表決。

但未取得共識的條文,包括在委員會與黨團協商皆無共識者(如第2條、第5條等),或是在委員會有結論但在黨團協商未被確認者(如第28至第30條),就必須一條一條表決,讓每一位立法委員在議場內,用表決器對每個條文做出正式表態(贊成、反對或棄權)。

再加上前面說的,針對個別條文,各黨團都能提出自己的版本(修正動議),而這次採「禮讓少數黨團」原則,因此本次《國民法官法》表決過程中,有很多條文都經過四次表決(反對時代力量提案、反對民眾黨提案、反對國民黨提案、贊成民進黨提案),才完成二讀。

此外,時代力量黨團這次也提出了大約30個「增列條次」的修正動議——也就是並非針對原條文內容之修正,而是增訂額外條文——要反對這30個修正動議,也需要30次表決。

立(修)法就是這樣,關關難過,關關過

總的來說,立(修)法的工作,就是經過一連串討論、協商和表決,逐步在每個條文欄位裡,填上最終的版本。但在最後二讀表決完畢之前(三讀僅做文字修正),每個階段都有可能推翻前一階段的共識或結論。

在二讀的表決程序上,本次《國民法官法》採禮讓在野黨的原則,因此每個條文不只是要表決一次「贊成/反對」就收工,而是針對各黨團版本都表決一次「贊成/反對」,才能確認通過的內容為何。

以上透過本次《國民法官法》表決大長征,對立(修)法流程進行介紹,如果真的想知道這為期三天、總共346次的表決到底表決了什麼,歡迎到立法院網站查詢長達32小時的完整重播影片3

《國民法官法》耗時三天表決,期間有立委疑似因體力透支於座位上補眠。 圖/聯合報系資料照
《國民法官法》耗時三天表決,期間有立委疑似因體力透支於座位上補眠。 圖/聯合報系資料照

  • 文:吳學展,政治工作者,也是一個曾經的貨卡司機。
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  • 目前立法院共有8個常設委員會,分別為:內政、經濟、交通、財政、教育文化、外交國防、司法法制、社會福利與衛生環境。
  • 黨團協商結論,除了議案實質內容,也包括議事處理程序。「交付表決」是指出席委員對表決結果提出異議時,達15人以上連署或附議,可要求「再表決一次」。此制度常被當作在野黨議事杯葛的手段之一。
  • 立法院IVOD系統,選擇「主辦單位—院會—2020-07-20、2020-07-21、2020-07-22」。

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