陳玠宇／抽菸救長照？這樣慷他人之慨是合理的嗎？
有沒有感覺菸越來越貴？如果今天到便利商店買一包100元的菸，會有多少錢是繳給國家的稅捐？答案是約六十元。這60元中包含31.8元的菸稅，和20元的菸品健康福利捐（以下簡稱菸捐），剩下的才是關稅和營業稅。也就是一包菸的未稅價格大概只有40元左右，連售價的一半都不到。為什麼買包菸除了成本，還有這麼多負擔？
菸稅和菸捐是怎麼回事？
菸稅和菸捐的依據分別規定在《菸酒稅法》和《菸害防制法》中。《菸酒稅法》規定：每千支紙菸要徵收新臺幣1,590元的菸稅；《菸害防制法》則規定：每千支紙菸要課徵新臺幣1,000元的菸捐。
課徵稅捐的目的，約略可分為財政目的或引導社會發展。財政目的是課徵稅捐最典型的初衷，也就是為了滿足國家的財政需求，絕大部分的稅捐都是出於財政目的——像是每年5月繳交的綜合所得稅。而所謂引導社會發展，則是國家透過稅捐負擔或優惠，達成特定政策目標（此時稅收僅為附帶徵收，並非主要目的）。
以2017年《菸酒稅法》的修正理由為例，之所以要課徵菸酒稅，是期待透過課徵菸稅，提高菸品的價格，抑制國民對菸品的消費，減少菸品對人體的危害。因此，菸稅的存在就是為了引導社會發展，菸稅的收入只是附帶的，主要還是希望減少菸品消費，維護國民健康。那麼菸捐呢？學理上一般認為，它的性質和菸稅一樣，也是為了減少菸品消費，所以才用菸捐對消費者課予一定負擔1。
抽菸就抽菸，為何要拿消費者開刀？
國家為什麼可以對菸酒這一類的產品額外課徵稅捐？支持菸酒稅的人認為，這樣能減少類似產品的消費，尤其是針對經濟上弱勢的族群，更可能因為菸酒產品漲價，進而戒菸戒酒，順道就能改善國民的健康。另外支持者也認為，這類行為通常會製造社會共同承擔的外部成本，例如加重醫療負擔，或是二手菸問題，課稅也能減少這些問題2。
但反對意見認為，過重的菸酒稅會讓人民有規避動機，非法交易可能增加，最終讓國家無法收取稅捐。此外，菸酒稅有「累退效果」——有錢人和窮人購買一包菸所要繳交的菸稅是一樣的，但菸稅對經濟弱勢的負擔更重。
再來，反對者也認為，吸菸者未必會增加國家的支出，過去杜克大學的研究曾指出，菸稅過分高估菸品的外部成本，吸菸者死於與吸菸有關的疾病確實會增加當時的醫療費用，但整體的醫療費用卻會降低，因為吸菸而死亡的人不會在將來更長的壽命中遇上其他疾病，也會減少國家對於這些人年老時的社會福利支出。該研究甚至認為，每年因為吸菸而早死的人，甚至替國家省了一筆可觀的費用3。
最後，菸酒稅常常引來「保姆國家」的批評，在自由民主國家中，人民應能隨意購買任何合法商品，並為自己的決定負責，國家不應站在道德的制高點限制人民的行動4。
菸稅或菸捐，為何能指定用於長照？
每包菸51.8元的菸稅和菸捐中，大約會有21元用在國家辦理長期照顧的服務費用上。換言之，吸菸的人口越多，國家辦理長照的費用也會越充沛。這聽起來好像很不錯，但稅收何以不是用於全國，而是特定對象呢？
沒錯，稅捐收入原則上本應要「統收統支」——也就是流入一般預算中統籌運用，國家各個收入和支出之間並沒有對應關係。在通常的情況下，我們不會知道我們繳的稅被用在哪裡。
但統收統支也有例外，在特定情況下國家會指定特定收入的用途，這種情形我們叫「指定用途稅」。指定用途稅的目的，在於確保特定項目的支出充沛，像是過去地方政府加徵的房屋稅，被指定用於教育事務中，就是為了確保國民教育的財源。
把菸稅和菸捐的收入指定用於長照服務也是一樣的道理。為了因應即將到來的超高齡社會，我國在2015年通過《長期照顧服務法》，國家需要挪出一筆財源來辦理長照，遂將腦筋動到吸菸者身上，指定部分菸捐的收入用於長照；2017年更調漲菸稅，從每千支590元漲到每千支1,590元，將其中上漲的部分也納入長照的財源中。
不過，把菸稅或菸捐拿來作為長照財源，其實有一點弔詭？如同前面所說，菸稅是為了引導社會發展，課徵的目的不在於增加財政收入，而是希望抑制國民的菸品消費。在這樣的理解下，菸稅的收入應該是越少越好；但隨著高齡人口增加，國家也希望獲取的長照費用越多越好。這個時候，立法者會陷入一個論證上的矛盾：國家到底是希望人民抽菸還是不抽菸？國家到底是希望長照的財源多還是少5？
對吸菸者課稅，最好專款專用
國家能不能以健康為由，對特定產品加徵稅捐？這會隨著每個人的意識形態而有不同答案。過去也有立委主張對高糖、高熱量的食物課徵「肥胖稅」來增加政府收入，並彌補健保虧損。然而，國家以健康為名對人民課稅是否就可以任意而為？
筆者認為，國家不應以個人健康為由指導人民的生活方式。在自由民主國家中，人民能自己決定自己的行為，並對結果負責。除非這樣的行為會對別人造成困擾，對社會造成額外的負擔，否則國家不應介入。換言之，課徵菸酒稅的理由不應是基於國民健康，而應該是消費菸酒帶來的外部成本，像是二手菸對環境造成的損害。
那課徵菸稅之後的收入應該如何使用？如果將菸稅或是菸捐的收入指定用途於與菸害防制無關的事務上，那就容易產生：國家到底是要抑制吸菸行為，還是要確保特定財源充沛無虞，也就讓人有「假行為制約之名，行增加財政收入之實」的質疑。換言之，或許國家根本就沒有要抑制吸菸行為，只是希望從少數人身上攫取費用，填補國家的財政漏洞。
筆者認為，「特別公課」應該是這類事件較佳的課徵形式，亦即對吸菸者所課徵的費用，專用於與菸害防制有關的事務上，例如戒菸輔導、二手菸防制、私菸查緝，或是彌補吸菸者可能造成的醫療負擔。也就是說，透過專款專用，將國家因吸菸者所額外支出的成本，交由吸菸者承擔，菸特別公課不但較為公平，也能避免前述爭議6。
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- 陳清秀，《稅法總論》，元照，11版，頁78。
- Lawrence O. Gostin, Limiting What We Can Eat: A Bridge Too Far?, 92 MILBANK Q 173, (2014). 本文中文翻譯可參考劉汗曦，〈限制我們能吃什麼：政府是否管得太多？〉，《月旦醫事法報告》，第16期，2018年，頁113-119
- W. Kip Viscusi, Cigarette Taxation and the Social Consequences of Smoking, in Tax Policy and the Economy 51, 60 (James M.Poterba ed., 1995).
- Andrew J. Haile, Sin Taxes: When the State Becomes the Sinner, 104 Temp. L. Rev. 1041, 1049-1053 (2009).
- 陳衍任主筆，〈稅捐優惠與稅捐不利負擔〉，收錄於黃茂榮、葛克昌、陳清秀主編，《稅捐稽徵法》，頁302-303。
- 大法官在司法院釋字第426號解釋引進德國特別公課的概念，稱特別公課是「現代工業先進國家常用之工具」，不同於稅捐，特別公課是基於特定政策目的而對特定人所課徵的費用，它的收入也應該用於與課徵目的有關聯性的事務上。
