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洪振豪/G哥山難省思:免於不合理受罰,還是只能依賴政府善意?

南三段望向馬博。 攝影/雪羊
南三段望向馬博。 攝影/雪羊

素有G哥之名的登山好手吳季芸,日前因攀爬南三段意外墜谷待援,最後依然不幸罹難,長眠於她所深愛的山林中。

筆者不認識G哥,只能從眾多山友口中瞭解G哥事蹟,並想像G哥一個人在山林間活躍的種種。G哥的體能與心理強度絕對都有一定水準,否則無法一年有超過127天都待在山上生活。作為一個熱愛山林也關心山林事務的人,G哥的死,筆者無比嘆息。

繼2015年張博崴山難國賠案後,台灣岳界很久沒有這樣得以突破「同溫層」的高矚目案件了。張博崴案也好、G哥案也好,都因個案本身的特殊性,而受廣大輿論熱議。以G哥案來說,筆者認為是G哥的人格特質,以及其行事風格,突顯出一種當今社會已少見的價值,這在作家龍應台的筆下躍然紙面。也因此價值,引起了公眾共鳴,並從各角度探討事件的意義。

然而,登山法律與政策的討論始終屬於深水區;特別是「搜救費用」的求償問題,一旦冠上「黑山」、「濫用資源」的大帽,各方勢必短兵相接,砲火四起,而真正重要的課題卻隱沒在各種「惹議」的斗大標題中,無法得到充分的關注與討論。

消防隊可向G哥家屬求償搜救費嗎?

報載,「南投縣消防局初估……出勤費用總共逾245萬元,比搜救落跑山友還高出十餘萬元,但不會向吳季芸的家人追償。」若該報導指的是,南投縣消防局認為他們可向G哥家屬求償,但其「決定不求償」的話,顯然是對行政法上的行政處分概念有所誤解。

事實上,當搜救人員接觸到G哥時,G哥既已死亡,意謂搜救費用的求償相對人,在求償處分做成前已不存在,依法是「無法作出處分」的,自然也不可能轉向G哥的家屬,或自G哥的遺產進行求償。這和假設有成功救到G哥、G哥存活,搜救費用求償的處分送達生效後G哥才死亡等,是完全不同層次的問題

此外,若G哥當時有同行伙伴,求償處分又會如何發展?

可以向同行伙伴求償嗎?

去年(2018)2月,於花蓮縣境內發生兩起八通關日治越道的案件——亦即馬沙布山難事件土葛崩壁山難事件——可供借鏡。依據上開兩案,可預期若G哥案有「同行伙伴」,該伙伴可能面臨高額搜救費用的求償。

南投縣登山自治條例花蓮縣登山自治條例等均有極類似條款,條例第14條第1項係規定,「於特殊管制山域從事登山活動遭受登山事故,由本府進行搜救者,本府得以書面命其負擔」;因此,G哥的隊友可能與花蓮縣兩起山難存活隊員一樣,遭南投縣政府求償搜救費用。而其求償的法源依據,來自條文中提到的「其」,因如此規定有不明確之處,故給予地方政府有解釋為包含「同行伙伴」的空間。

然而,這樣的解釋並不正確。參考我國於2016年率先通過施行,算是我國登山自治條例濫觴的臺中市登山自治條例就搜救費用求償規定之立法理由,「從事登山活動,由本府『進行搜救而獲救』者,命『獲救人員』支付搜救費用」,可知條文中的「其」係指「因搜救而獲救之人員」(注意,依此立法理由,得請求搜救費用的情形,限於因搜救而「獲救」之人員!),明顯不包含「同行伙伴」——「同行伙伴」並沒有「被搜救」的需求,更無「獲救」情事可言。

據筆者瞭解,在搜救費用求償的個案中,身為地方政府自治條例之上級訴願救濟機關的內政部,也發函地方政府,要求其重新審酌搜救費用求償處分之合法性、有無自行撤銷處分之可能性。

該函文主要質疑「登山自治條例的立法目的到底是什麼?」、「搜救費用收取的對象到底是誰?是被搜救者還是同行伙伴?」換言之,即為向「同行伙伴」求償之合法性有所疑慮。

是以,筆者認為,內政部清楚搜救費用爭議何在,並明確點出了前述條文的缺陷。因此,向「同行伙伴」求償搜救費用的各案件,最終經上級機關維持原處分(即求償)的可能性應該不高。

山搜執行間。 攝影/雪羊
山搜執行間。 攝影/雪羊

搜救費收或不收,依賴政府的「善意」?

假設這次搜救行動成功救到G哥的話,搜救費用是否應求償?

筆者認為不應該。G哥並非莽撞無知的登山客,以G哥的登山素養及事發後努力維生、求救的種種努力,包含攜帶通訊定位器材、安排留守人並留下詳細的登山計畫書、精確報出事發地點座標等,已最大幅降低搜救成本的支出,並沒有哪一點稱得上「濫用」。G哥種種的登山準備,理論上足讓南投縣政府「罰不下手」才是。

只可惜,登山條例似乎將「用到搜救資源」等同於「濫用」,即便政府基於生命權保障,有提供基本急難救助的義務;即便登山者完全符合相關行政上要求;又即便請求政府救援時,待援者已儘可能避免搜救資源的無謂投入。但「只要是動用到搜救資源」,地方政府仍然得以向被搜救人請求支付搜救費用,這也是筆者長期質疑該條文有違憲爭議的原因之一。

或許南投縣政府會說,條文是規定「本府『得』(ㄉㄜˊ)以書面命其負擔」,因此南投縣政府也可能「不會」命支付搜救費用。然而就像前述內政部發函地方政府的函文中,也一併質疑「地方政府到底是用什麼判斷基準在決定『收』與『不收』」一樣,這種標準不明、只能繫於政府「善意」的條文規範,絕對不利於登山活動的健全發展。

蓋條文本身的不合理已如前述,何時政府會將「選擇收費」的寶劍重重揮下,也沒人說得準。就像在G哥案後,最新發生在北大武山的山難事件,有與前述條文類似規範的屏東縣政府,據報載即欲依該縣登山自治條例收取搜救費用。換言之,登山者始終得面臨不合理的條文規範,並隨時處於被求償搜救費用的不安定狀態。

必須強調的是,「用到搜救資源」絕對不直接等於「濫用」,也不該直接等於「濫用」。所謂的「濫用」,應當是不當超出「該用、必須用」的範圍外,才會有「濫用」的問題。

山難事件中基本款的搜救資源提供(本文217頁以下),本該屬於政府落實生命權保障、對於正當戶外休閒,堅定提供「該用、必須用」的部分。這也與我國政府對整體戶外活動的政策思考有關。

到底政府願意為促進國民體育、戶外活動發展以及強健人民體魄的目的,付出什麼樣的成本與代價?筆者認為,肯認並包容適度的風險、就政府才有的資源提供無條件但適度的支援(特別像山難救難直昇機等)、法令制度面上的精簡和便民、適度開放民間參與、官民協力(如哈崙救援)等,應該是可行也重要的方向。

再說登山活動也不該被特別對待,諸多可能用到搜救資源的戶外活動中,唯獨苛責登山者並不合理。條例中「用到搜救資源」一律等同「濫用」的思維,絕對是必須打破的迷思。

盆駒山草原。 攝影/雪羊
盆駒山草原。 攝影/雪羊

如何善用G哥留下的資產?

G哥罹難後,也讓不少山友思考,日後該如何更有效率地統合民間力量、加速救援,避免再度發生明明僅離G哥不遠,卻因資訊流通上的不即時,而未能及時伸出援手導致憾事再次發生。

具體手段上,比如可以將協作等山區業務從事者之無線電頻道加以統整、提供第三方留守諮詢服務、成立封閉性山難通報社團或互助會等。但相關手段共通的擔憂,在於實際救援行動上,馳援者本身仍可能因同為「爬黑山」,而讓救援行動難以正當開展,畢竟各式處罰就在不遠處明晃晃地亮著,眾人滿腔的熱情也只能回歸沈寂。盼近期《國家安全法》修正、入山管制廢止入園管制鬆綁等措施能積極推動並落實,有效降低「黑山」帶來的疑慮。

交通部觀光局將2020年定為「脊樑山脈旅遊年」,表示將推廣發展台灣獨有的四季高山、原民及人文生態。相關會議中,亦提及了我國擁有世界少見高密度的高山地形,「如何讓台灣特有高山脊樑山脈及原住民生態成為世界級資產,盼望讓世界看見台灣」,似受到主管機關相當程度的重視。觀光局甚至拍攝了精美的高山之美的影片,引人入勝。

筆者認為,應以此為契機,就我國登山活動管制政策做出通盤檢討與因應。除了已被外國友人具體垢病的入山入園制度外,如前述不當收取搜救費用、不當介入登山活動的地方自治條例也有全面檢討與修正之必要。還是,2020年之後,我們依然只能依賴地方政府的「善意」,相信地方政府一定會微笑歡迎、不對遠來的外國登山客依登山條例開罰就好?

G哥案後,登山法制上確實有了些改變,此案也凝聚不少登山者的關心與共識。期待這些G哥身後所遺留的資產,可為我國登山者繼承及共享,並偕眾人之腳步,一同走進登山管理政策中,那些照不進光線的黑暗角落。

  • 文:洪振豪。執業律師、政大登山隊OB,長期關注台灣登山法令面及司法實務面的發展與變化。關於台日山難搜救國賠事件、台日登山管理制度檢討、山難搜救使用者付費、登山嚮導職責等,著有數篇從法律角度論述的文章。

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