福島・現在（二）：難民與棄民之間——災民的新困境

「福島・現在」系列第一篇，藉由日本NGO「地球之友 FoE Japan」所出版的《福島的現在與能源的未來》手冊，我們探討了福島核災的代價及其傷害的各種樣貌，它的嚴重性不僅在於規模尺度，時間更成為災難複雜性提高的重要變因。

不過，從去年（2017年）安倍政府宣布解除避難指示開始，台灣諸多主流媒體競相以「災民都回去了」的報導視角，指出福島核災並不如最初判斷的嚴重。因此，本文將進入更核心的問題探討：日本政府解除避難指示後，到底已有多少人回去？又避難者的現況到底如何？

原避難指示區居民返鄉不到兩成，且多是高齡者

首篇文中提及，除汙作業之後，日本政府於2017年開始陸續解除避難指示。然而，各種質疑聲浪下，選擇返鄉者其實是相當有限。根據日本東北地方的《河北新報》在2018年3月4日的報導，解除避難指示一年後，福島縣9個市町村的居民，返家的平均比率只有15%。

同樣的狀況，也能從「日本地球之友」（FoE Japan）彙整的表格得到確認（請參照下表）。在2018年1月底到2月初的這個時間點，福島第一核電廠20公里半徑圈內的富岡町，回去的有3.2%；浪江町僅2.7%。而50公里半徑圈內的飯館村與川俁町山木屋地區則分別是10.3%與30.1％。且整體來說，多是65歲以上的高齡者。這個統計，把新遷入者也算入（大多是從事核電廠相關工作的人員），換言之，「原居民」回去的比率比帳面上更低。

數據已說話，但台灣輿論上還是不斷出現「避難指示已解除，人們都回去了」的流言。事實上，按照日本官方公布的資訊，避難者數的確一路減少。但關鍵總藏在細節裡，重點是，誰被算做避難者？「日本地球之友」指出了盲點：

福島的避難者在2012年達到高峰，有16萬4865人，其後一路減少，到2018年2月時，減為5萬642人。但這個數字並沒有包括被安置在臨時組合屋、公營住宅等的避難者，也沒有算入福島縣、宮城縣、神奈川縣等地的自主避難者。也因此到底有多少人避難的全貌，難以掌握。

換言之，整體的狀況是被低估的，避難者變少是因為「有人被排除在避難者的認定之外」，而不是「大家都回去了」。此外，那些不住在避難指示區，卻自行撤離的「自主避難者」，則從頭到尾就不會記在帳上。

「自主避難者」意指不住在避難指示區，但自己決定要離開原居所避難的人。不管是台灣或日本，似乎都存在一種誤解，認為他們如果不是對輻射過度恐慌，根本就不需要逃跑，也不會有後續飽受遷移、失業等的問題，「一切都是自找的！怪誰？」。同一種邏輯，也被用來針對「住家的避難指示已解除，卻不回去的人」說三道四。然而，這究竟是事實還是妄言？

自主避難與20毫西弗的基準？

民眾之所以自主避難，或解除避難指示後不返家的一大原因，皆出於年20毫西弗這個太過寬鬆的基準。但這並不是被煽動的，而是和災前管制標準對照下，所產生的想法：

核災後，日本政府以年20毫西弗為避難的基準。ICRP（國際放射防護委員會）建議一般人的年受曝限度為1毫西弗，日本的原子爐管制法等相關法令都以此為基準而訂定，且年5毫西弗劑量的區域被視為放射線管理區域，施以嚴格的管理，禁止一般人，尤其是未滿18歲者進入。因為上述的原因，所以才會有人對20毫西弗的基準，提出太寬鬆的批判。

本來，年受曝1毫西弗以下就不表示「絕對安全」，更何況政府在災後畫出的基準可是災前的20倍！這種彷彿容許人們住在放射性管制區域的做法，難怪會引起人們的不安。即使沒被強制撤離，也要自主避難的心情，應不難理解。而就算選擇遵從政府，但這條基準線被任意位移，無法讓人裝作什麼事都沒發生一樣。若災前的那條線是安全的，那災後的這條線又算什麼？如果基準能夠任意調整，是否表示安全的保證基準，從頭到尾都不存在？

災後，有許多關於輻射對身體影響的科學論爭，筆者不打算在此系列討論，僅在這裡提醒，上述災前與災後比較下的感觸，往往是不安最直接的根源。

不管怎樣，公權力畢竟有掛保證的效力，這一條線劃下去之後，民眾就自動被劃分為「應該逃的」與「不需要跑的」，自主避難者因而遭受異樣眼光看待，家人之間對於撤離與否的意見分歧，也使他們飽受孤立與煎熬。「震災離婚」或「核電離婚」就是在這樣的背景下出現的社會現象。

然說到底，造成放射性物質飛散，與人們必須擔心輻射對身體影響的根本原因，才是問題核心。研究福島及東北地方重建的社會學者山下佑介，在《「復興」所剝奪的地方的未來》¹書中說道：

核電廠再度發生事故的危險，才是居民選擇不返鄉的根本原因。人們因為事故所伴隨的危險而避難，現在這個危險並沒有完全排除，至少也要等到電廠完成除役以後（根據官方資料至少也是三十年起跳）。人們對其後發生在太平洋方面的地震，感到膽戰心驚，就是因為擔心重演過往憾事。

畢竟，避難者比誰都清楚，311之時，政府並沒有妥適地下達避難指示，飯館村村民就是因此延誤避難時機，無端受曝；且民眾也沒有得到充分資訊，以判斷是否避難。所以山下佑介才又補充：

在這些錯誤與失敗的原因尚未被釐清與究責下，越強調經過除汙，這些解除避難指示的區域就已經安全的作法，只會更引人疑慮，畢竟，福島第一核電廠的事故就是在官方與電力公司片面強調安全的情況下發生的。

「難民」或者「棄民」的抉擇

再者，避難指示解除後，避難者並未擁有真正的選擇權；選擇不返回者，在制度上將不再是「難民」，賠償及住宅提供等隨之消失，淪為「棄民」。這可能逼使那些在避難地過得不順遂的人回鄉。

從「日本地球之友」引述的幾項問卷調查結果，我們大致可看見避難者面臨貧窮、被孤立的問題。東京都在2017年3月公布的問卷調查結果顯示，生活在東京的避難者（含避難指示區的避難者與自主避難者）當中，有過半家戶的戶長年紀在60歲以上，其中有47%的戶長無業中。

而東京都另一項調查則顯示，被停止住宅支援的自主避難者中，有過半家庭的月收入在20萬日幣以下，甚至有22%的家庭月收在10萬日幣以下。日本大學生就業第一份工作薪資通常是20萬日幣，家庭月收在10萬以下，要在東京生存，實屬難事。此外，有36%的人表示，長期的避難，讓他們身心感到疲憊。福島縣鄰縣的新瀉縣亦有相關調查，結果顯示避難到新瀉之後，每個家庭的月收入大概少了10.5萬日元。

矗立在避難者眼前的，正是上述的進退維谷。要不要回去？怎麼回去？其背後存在著太多複雜的思考。「日本地球之友」收錄的富岡町居民的心聲，可供參考：

「考慮到輻射對身體的影響，所以大概要等小孩長大成人之後，我才會回去。」

「我們夫妻想好好守護祖先傳下來的土地，想回去。但兒子們不會回來了，他們已各自在避難地，展開新生活。」

「不能再務農了，所以把田租給業者搞太陽能發電，家鄉的景觀變化劇烈，跟以前都不一樣了。」

「七年實在好漫長。不過，回去這件事，是災後以來第一次自己做的決定，我為此感到欣慰（90歲老翁）。」

即使返回者有限，各方亦出現對解除時間點過早等批判，但日本政府仍急於解除避難指示。對此，包含上述的山下佑介等有識之士都指出，所有舉措都讓人不得不認為，日本政府想方設法的真正目的，就是要盡快讓傷害看起來越小越好——即便只是形式上的也無妨。畢竟東京申奧時，安倍首相的「一切都在控制之中」還言猶在耳。就這樣，本來被國家強制撤離者，在國家宣布解除避難指示後，選擇不回去的，就很弔詭地變成「自主避難者」了。

回不回去，都是考驗，都將面臨某些喪失，都像回到某種「荒野」，很多事必須重新來過。潛在的風險如影隨形，在哪裡可以重建希望？如果是你，要選擇當「難民」，還是「棄民」？

• 山下佑介，「『復興』が奪う地域の未来——東日本大震災・原発事故の検証と提言」岩波書店、2017年。