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吳宗憲/慢慢來比較快?——扭轉結構劣勢的石虎保育嘗試

圖/特生中心
圖/特生中心

作為一個公共政策研究者,最常質疑自己的就是——「到底公共政策的訓練,能夠對自己關心的『動物保護』幫上什麼忙?」這個問題在某次對話中,我得到了一些啟發。

好多年前,機緣巧合認識了現在被稱為「石虎媽媽」的陳美汀博士。有一次,美汀的對話讓我印象深刻,她說:「讀博士的時候,以為把科學調查做好,就可以拯救石虎了;但後來漸漸發現,面對層出不窮的石虎傷害案例,還得要懂法律才行;但更進一步深入了解之後,發現這樣其實仍舊不夠,要拯救石虎,還得要了解當地社區農民、協助募集資源才能有結構性的改變。」也因此,美汀博士常自嘲地說,現在越來越不務正業了。

不過,美汀博士這番輕鬆的自嘲,卻引起了我的興趣,且因著這些討論,後來還合作辦成了一次論壇活動,於是我想,就利用這篇文章來談談,作為一個政策研究者,從這當中看到了什麼,並且能讓政策研究與動物保育工作之間產生連結。

保育政策第一要務:描繪問題背後的利害關係人

在「台灣雲豹」已經消逝的狀況下,身為台灣唯二原生貓科動物的「台灣石虎」,不論在生態保育或者符號意義上,都扮演著更加舉足輕重的角色,然而,在保育研究者的調查中,卻發現目前可能全台也就剩不到五百隻。事實上,石虎是生活在淺山的肉食性動物,繁殖能力強,如果數量驟減,必然是有多重的負面因素存在。

根據調查,台灣石虎族群面臨的威脅約莫有幾大類:首先、同時也是最根本的威脅,就是棲地減少、破碎化和劣化;其次,則是人類經濟開發活動的影響,這就包括新建道路對石虎所導致的障礙和路殺;再來,淺山地區農民為作物而使用的農藥,以及為保護雞隻設置的捕獸夾等,也是兇手之一;最後,流浪犬貓與石虎間的食物競爭、疾病傳染等,也是可能的因素。

如果真有「學科專業分工」這樣的設計,那麼當生態科學調查能夠直指問題之後,接下來恐怕就是政策工作者必須接手的工作了。第一項任務,是必須要能描繪——「想要解決這項政策問題,其背後究竟有哪些重要的利害關係人」。

以石虎保育為例,如果認定利害關係人只有保育專家和政府,認為解決方法就只需要調查與執法,以這麼狹隘的看法來推行,恐怕就註定讓石虎保育走入死胡同了。實際上,如果從前述幾大類的威脅看來,除了保育專家與官員,另外還包括:國土保育及環境影響評估的倡議者、淺山地區的農民、開發土地及道路的業者等等,這些正是前述所位「直接相關的利害關係人」。

人類經濟開發活動的影響,如新建道路,使石虎暴露在被「路殺」的風險中。 圖/路殺社...
人類經濟開發活動的影響,如新建道路,使石虎暴露在被「路殺」的風險中。 圖/路殺社提供

保育政策第二要務:扭轉弱勢者的結構劣勢

政策工作者的第二項任務,則是必須知道,透過什麼樣的政治策略,可以扭轉弱勢者原先的結構劣勢。就策略面來說,筆者發現,目前石虎保育工作者所發動的幾項工作,與「整合性談判策略」有若合符節之處。

「整合性談判策略」是相對於「分配性談判策略」的概念,如果談判雙方只能就某一特定的談判標的物(例如商品買賣價格),進行「零和」賽局,一方之所得,必為他方之所失,因此這種「分配性談判策略」常會造成激烈的衝突。

但「整合性談判策略」卻不然,只要在結構上,雙方所在意的談判「動機」具有差異,並且雙方願意善意地溝通,就能夠透過訊息的交換,取得「雙贏」的效果。筆者認為,在石虎保育的經驗中,「整合性談判策略」又可以透過幾種模式來達成。

第一種是類似於政治學當中的「滾木」立法。雖不同的政策倡議團體關心的議題不同,例如石虎保育組織關心的是棲地減少、破碎化和劣化,及路殺問題,而倡議國土計畫或環境影響評估的公民組織,關心的則是全國性結構問題,像是:將環評提前至可行性評估階段、強化顧問公司及環評委員能力、山坡地超限利用、現況編定等問題,但是雙方在各自倡議的不同階段,是可以互相幫忙的。

舉例來說,石虎因為其吸睛的特質,可以用來吸引大眾建構「公共工程生態檢核」、或者強化「生態補償機制」;而規劃保育石虎政策時,則可以援引環評及國土計畫的法令規範,找到保育政策的突破口。

第二種,當談判雙方衝突涉及物質利益的時候,「補償」則是另外一種達成整合策略的作法。南投特生中心就獲得來自日本的保育中心的捐款,用以協助當地農民搭建雞舍,避免被石虎攻擊,同時也對失去雞隻的農民給予「補償」,透過這種機制,農民便不會再對石虎深惡痛絕。

第三種,想要降低農民農藥的使用,就必須從整個銷售系統下手。石虎保育團體結合了慈心有機農業發展基金會的經驗,推動當地的「綠色保育標章」,如果能夠吸引支持「友善消費精神」的顧客來購買,就能夠透過整合談判策略中的「把餅做大」方法,改善農民使用農藥的習慣,進而達到石虎保育的效果。

透過前述諸如「滾木」、「補償」或「把餅做大」等方法,就能將原本具有動機差異的利害關係人,在持續溝通的過程中,產生合作的可能性。

至於流浪犬貓與石虎之間爭奪資源的衝突,目前則似乎還找不到有效的整合性談判策略能夠改善,只能依賴分配型談判策略。若公權力不願介入,建立「零和」的管制措施,那麼動保團體與野保組織的衝突,就可能還會持續下去。

筆者觀察到,動物關懷者,對於個別的弱勢生命,常有著超常的熱情與使命,也都有即知即行與不計毀譽的行動能量,但這樣的精神,卻仍然在面對龐大的政經結構問題時,顯得束手無策,必須經過反思的自我超越之後,才能看到背後的結構困境。也因此,這一類的政策領域,格外需要公共政策研究者的投入,透過俗謂「策略性的冷血」,來協助找出結構缺口,接著進一步談結盟策略,最後就能展開個案行動。

面對個別生命的消逝,部分專家的緊急止血是必要的,但也需要另外一些專家投注於結構性的改變——「慢慢來,比較快」。

苗栗縣通霄鎮楓樹里的「石虎米」收割,吸引各地近百民眾和親子參加體驗活動。 圖/本...
苗栗縣通霄鎮楓樹里的「石虎米」收割,吸引各地近百民眾和親子參加體驗活動。 圖/本報系資料照

  • 文:吳宗憲。「動物當代思潮讀書會」召集人、臺南大學行政管理學系副教授。

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