吳宗憲／公民的支持，是政府管理私人動物收容所的最後一哩路
2016年陳姓女子不滿其所飼養的浣熊遭沒收，另攜兩名男子至動保所「劫囚」，此案日前審理終結，法官將涉案三人分別判處三個月徒刑，得易科罰金9萬元。判決中另指出，私營動物之家的陳女因涉嫌虐待動物，動保員稽查時甚至目擊「貓吃貓」的驚悚景象，此案另依違反《動保法》究辦。
本文將探討這類駭人事件背後，有關政府缺乏管制政策、管理民間動物收容所的困難等沉痾已久的問題。
「零撲殺」政策後，應更重視私人收容所問題
近年來，隨著民眾的動保意識成長，除了要求政府制定更縝密的管制政策，對違反動物福利的個人以及寵物業者，民眾也希望實施越來越嚴格的標準及處罰。
不過，關於民間的流浪動物收容所，即便動保圈內早已聽聞環境極其惡劣的有之，斂財的亦有之，但由於其愛心形象，且有些私人收容所負責人也的確為此耗盡家產。因此，在還有其他更迫切的動保議題亟待處理的狀況下，政府至今仍未針對此事制定明確的管制政策。
然而，隨著幾件震驚社會的「私人收容所虐待動物案」披露，促使大眾開始將目光聚焦到這塊過去缺乏管制的灰色區域。
除前述「劫浣熊」「貓吃貓」等駭人的案件，近年還有新北市動保處在淡水小坪頂與北市交界的隱密山區，查緝到私人收容所收留了207隻骨瘦如柴的犬貓，還有30隻犬隻的殘骸，現場泥濘不堪，糞尿堆積如山且老鼠橫行；另外，彰化縣動物防疫也在彰化縣溪湖發現黑心私人狗場，變相虐狗求捐款的事證，因此強制沒入場內72隻狗、1隻貓。
筆者相信上述案例都只是冰山一角，這些不幸動物所控訴的，正是政府對私人收容所缺乏管制政策所造成的困境。
更值得我們重視的是，2017年開始施行公立收容所「零撲殺」政策後，許多縣市試圖以提升認領養率，來緩解收容所爆滿的問題。就官方統計數據來看，過去幾年的領養趨勢的確是不斷上升，但知情人士都知道，這些被認領養的動物，不見得全部進入一般家庭，有些是被轉去私人狗園。
這些被轉入私人收容所的動物佔了五分之一，嘉義縣更高達七成。私人狗園園主雖然願意幫忙分擔公立收容所的壓力，但私人狗園的品質參差不齊，貓狗有可能過得比收容所還悽慘。因擁擠而造成的互咬、傳染病及糧食不足的問題，對貓狗來說，都是比死還痛苦的折磨。
四大類型私人收容所：政府應先「區別」，再來「管制」
政府深知民間收容所的種種問題，民意與寵物業者要求政府有效管制的壓力也不斷提升。然而，「徒法不足以自行」，收容所的管制政策是一項難度極高的任務，若是缺乏多元的管制途徑，恐怕陷入治絲益棼的後果。
以下，筆者先將私人動物收容所進行分類，再分別分析其管制上的困境。
| 動機 | |||
|---|---|---|---|
| 同情流浪動物 | 藉機斂財 | ||
| 能力 | 具管理能力 | 凝聚良善力量 | 利用大眾愛心 |
| 缺管理能力 | 獨力愛心人士 | 掛羊頭賣狗肉 | |
首先，我們不應將私人收容所視為「同一類」的問題。筆者認為，經營私人收容所者，至少可以根據「動機」與「能力」兩個面向，分成四類。
上表右列「藉機斂財」的收容所中，缺乏管理能力的是右下角「掛羊頭賣狗肉」的收容所，就是前述所提及的惡劣案例，一方面惡意虐待動物、違反《動保法》，另方面卻藉私人收容所名義，吸收民眾愛心捐款。這類案例通常存在偏遠的地區，若非民眾檢舉，政府也無從得知。
右上角「利用大眾愛心」的私人收容所，規模較大，雖具管理能力、會專業化地照顧流浪犬，但對外吸收捐款卻不透明，因此就有可能產生藉民眾愛心中飽私囊的狀況。
上表左列動機為「同情流浪動物」者，缺乏管理能力的多為左下角的「獨力愛心人士」，其收容所多半較小型，雖主事者具有愛心，但缺乏專業管理機制，因此收容動物的福利狀況多半不佳，也因獨力經營而缺乏募款能力，容易陷入每況愈下的惡性循環。
左上角具管理能力者，則是一群人基於同情動物的共識，而成立「凝聚良善力量」的協會，在專業的建構下，組織得以永續發展，也同時能救助更多流浪動物。
不同類型的收容所，應以不同的政策管制
依照上表的分類，政府對於「凝聚良善力量」的私人收容所，僅須採自我管制政策，由該組織根據《人民團體法》運作即可。這時需要的，是公民願意自發地基於公益，凝聚相同意志的人士，共同籌組並管理監督私人收容所。
至於「掛羊頭賣狗肉」的私人收容所，由於通常並未立案，缺乏內部監督機制，因此必須依賴公民發揮守望相助的精神，勇於檢舉違法者的行為。實際上，為了促成這樣的檢舉機制，《動物保護法》在104年亦增訂了第33條之2第3項及第4項規定，對檢舉人身分會予以保密，並酌予獎勵。
即便已經有了前述《人民團體法》與《動保法》檢舉獎金的規範，但在眾多私人收容所中，實際能夠稱得上「凝聚良善力量」的、或惡劣如「掛羊頭賣狗肉」的私人收容所，兩者比例恐怕都不會太高，更多的可能是「利用大眾愛心」以及「獨力愛心人士」的收容所。如何將兩者順利納入管理，才是管制私人收容所的當務之急。
棒子與蘿蔔：雙管齊下的管理機制
因緣巧合，筆者得知台南市動物防疫保護處正建構「棒子」與「蘿蔔」的雙重私人收容所管理機制，若運作順暢，似乎能將「利用大眾愛心」及「獨力愛心人士」的收容所納入管理，以下僅簡要說明該機制的內涵。
首先，除刻意隱瞞而無法得知的私人收容所，必須依賴檢舉機制以外，對於已知的全市51個私人收容所，南市動保處每年均會派遣動物保護檢查員蒞場查核，了解收容所內動物登記與絕育的狀況，若有違反動物保護法者，可直接開罰。
由於私人收容所內部的經營管理仍無法可管，可能會有「利用大眾愛心」之虞。因此，在市府的努力下，該市議會預計於今年9月修正通過「臺南市犬貓管理及福利促進自治條例」第六條之一，將私人動物收容所納入管理，未來對於收容所的經營管理，政府也有了介入的尚方寶劍。
僅有強制政策的「棒子」，其實並無法有效解決「獨力愛心人士」的收容問題。因此，南市動保處成立了「動物福利專戶」，希望透過民眾的捐款，在政府客觀分配下，能夠挹注資源，同時輔導他們改善收容的品質。
為了達成這個目標，市府要求申請補助的這些人士，必須將收容所內動物，加入台南市私立動物收容雲端預警系統。此外，只要收容所內動物福利良好、寵物登記完善、絕育與狂犬病疫苗施打，並且願配合動物之家認養犬貓，都將列入經費補助的標準。透過補助的「蘿蔔」，希望能輔導「獨力愛心人士」的收容所提升管理能力，進一步改善收容動物的處境。
「你的支持」才是幫助政府管理的最後一哩路
根據筆者觀察，該機制雖立意良善，仍需公民進一步支持，才有機會成功。首先，即便捐款人能夠抵稅，但從今年的運作結果發現，「動物福利專戶」捐款竟然僅僅48,000元，分配給申請補助的15個私人收容所可謂杯水車薪，微薄的資源恐怕遠遠無助於收容所的輔導改善。
其次，不論是動保檢查員或者外部考核委員，面對接受輔導的私人收容所時，若採取很高的動物福利標準，會造成收容所極大的改善壓力，有可能他們因而退卻，不再願意讓資訊公開透明。因此，政府合理的裁量標準，也需要民眾共同來商議與支持，才可能逐步往前邁進。
總而言之，政府對私人收容所的管制，不是單純的線性因果關係就能有效管理，而是需要根據不同的對象，給予不同的管制政策，方能收效。
更重要的是，這些管制政策，都需要公民積極的投入。「凝聚良善力量」的私人收容所，需要公民共同建立；「掛羊頭賣狗肉」的私人收容所，需要公民檢舉違法；管理「利用大眾愛心」的私人收容所，需要公民支持／監督地方政府修正自治法規；為輔導「獨力愛心人士」的收容所，「動物福利專戶」也必須民眾共同捐款支持。
期待在多元的政策工具使用下，民間能與政府共同合作，逐漸消弭「掛羊頭賣狗肉」、「利用大眾愛心」的收容所，並輔導「獨力愛心人士」的收容所，都成為能夠自我管理的「凝聚良善力量」私人收容所。
