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吳宗憲/公民的支持,是政府管理私人動物收容所的最後一哩路

圖/聯合報系資料照
圖/聯合報系資料照

2016年陳姓女子不滿其所飼養的浣熊遭沒收,另攜兩名男子至動保所「劫囚」,此案日前審理終結,法官將涉案三人分別判處三個月徒刑,得易科罰金9萬元。判決中另指出,私營動物之家的陳女因涉嫌虐待動物,動保員稽查時甚至目擊「貓吃貓」的驚悚景象,此案另依違反《動保法》究辦。

本文將探討這類駭人事件背後,有關政府缺乏管制政策、管理民間動物收容所的困難等沉痾已久的問題。

「零撲殺」政策後,應更重視私人收容所問題

近年來,隨著民眾的動保意識成長,除了要求政府制定更縝密的管制政策,對違反動物福利的個人以及寵物業者,民眾也希望實施越來越嚴格的標準及處罰

不過,關於民間的流浪動物收容所,即便動保圈內早已聽聞環境極其惡劣的有之,斂財的亦有之,但由於其愛心形象,且有些私人收容所負責人也的確為此耗盡家產。因此,在還有其他更迫切的動保議題亟待處理的狀況下,政府至今仍未針對此事制定明確的管制政策。

然而,隨著幾件震驚社會的「私人收容所虐待動物案」披露,促使大眾開始將目光聚焦到這塊過去缺乏管制的灰色區域。

除前述「劫浣熊」「貓吃貓」等駭人的案件,近年還有新北市動保處在淡水小坪頂與北市交界的隱密山區,查緝到私人收容所收留了207隻骨瘦如柴的犬貓,還有30隻犬隻的殘骸,現場泥濘不堪,糞尿堆積如山且老鼠橫行;另外,彰化縣動物防疫也在彰化縣溪湖發現黑心私人狗場,變相虐狗求捐款的事證,因此強制沒入場內72隻狗、1隻貓。

筆者相信上述案例都只是冰山一角,這些不幸動物所控訴的,正是政府對私人收容所缺乏管制政策所造成的困境。

更值得我們重視的是,2017年開始施行公立收容所「零撲殺」政策後,許多縣市試圖以提升認領養率,來緩解收容所爆滿的問題。就官方統計數據來看,過去幾年的領養趨勢的確是不斷上升,但知情人士都知道,這些被認領養的動物,不見得全部進入一般家庭,有些是被轉去私人狗園。

這些被轉入私人收容所的動物佔了五分之一,嘉義縣更高達七成。私人狗園園主雖然願意幫忙分擔公立收容所的壓力,但私人狗園的品質參差不齊,貓狗有可能過得比收容所還悽慘。因擁擠而造成的互咬、傳染病及糧食不足的問題,對貓狗來說,都是比死還痛苦的折磨。

四大類型私人收容所:政府應先「區別」,再來「管制」

政府深知民間收容所的種種問題,民意與寵物業者要求政府有效管制的壓力也不斷提升。然而,「徒法不足以自行」,收容所的管制政策是一項難度極高的任務,若是缺乏多元的管制途徑,恐怕陷入治絲益棼的後果。

以下,筆者先將私人動物收容所進行分類,再分別分析其管制上的困境。

動機
同情流浪動物 藉機斂財
能力 具管理能力 凝聚良善力量 利用大眾愛心
缺管理能力 獨力愛心人士 掛羊頭賣狗肉

▲ 私人動物收容所四大分類。表/作者自製

首先,我們不應將私人收容所視為「同一類」的問題。筆者認為,經營私人收容所者,至少可以根據「動機」與「能力」兩個面向,分成四類。

上表右列「藉機斂財」的收容所中,缺乏管理能力的是右下角「掛羊頭賣狗肉」的收容所,就是前述所提及的惡劣案例,一方面惡意虐待動物、違反《動保法》,另方面卻藉私人收容所名義,吸收民眾愛心捐款。這類案例通常存在偏遠的地區,若非民眾檢舉,政府也無從得知。

右上角「利用大眾愛心」的私人收容所,規模較大,雖具管理能力、會專業化地照顧流浪犬,但對外吸收捐款卻不透明,因此就有可能產生藉民眾愛心中飽私囊的狀況。

上表左列動機為「同情流浪動物」者,缺乏管理能力的多為左下角的「獨力愛心人士」,其收容所多半較小型,雖主事者具有愛心,但缺乏專業管理機制,因此收容動物的福利狀況多半不佳,也因獨力經營而缺乏募款能力,容易陷入每況愈下的惡性循環。

左上角具管理能力者,則是一群人基於同情動物的共識,而成立「凝聚良善力量」的協會,在專業的建構下,組織得以永續發展,也同時能救助更多流浪動物。

不同類型的收容所,應以不同的政策管制

依照上表的分類,政府對於「凝聚良善力量」的私人收容所,僅須採自我管制政策,由該組織根據《人民團體法》運作即可。這時需要的,是公民願意自發地基於公益,凝聚相同意志的人士,共同籌組並管理監督私人收容所。

至於「掛羊頭賣狗肉」的私人收容所,由於通常並未立案,缺乏內部監督機制,因此必須依賴公民發揮守望相助的精神,勇於檢舉違法者的行為。實際上,為了促成這樣的檢舉機制,《動物保護法》在104年亦增訂了第33條之2第3項及第4項規定,對檢舉人身分會予以保密,並酌予獎勵。

即便已經有了前述《人民團體法》與《動保法》檢舉獎金的規範,但在眾多私人收容所中,實際能夠稱得上「凝聚良善力量」的、或惡劣如「掛羊頭賣狗肉」的私人收容所,兩者比例恐怕都不會太高,更多的可能是「利用大眾愛心」以及「獨力愛心人士」的收容所。如何將兩者順利納入管理,才是管制私人收容所的當務之急。

2015年小坪頂私人狗場,裡面的狗吃的是廚餘餿水,圖中央的狗則已死忘。 圖/劉盈...
2015年小坪頂私人狗場,裡面的狗吃的是廚餘餿水,圖中央的狗則已死忘。 圖/劉盈如提供

棒子與蘿蔔:雙管齊下的管理機制

因緣巧合,筆者得知台南市動物防疫保護處正建構「棒子」與「蘿蔔」的雙重私人收容所管理機制,若運作順暢,似乎能將「利用大眾愛心」及「獨力愛心人士」的收容所納入管理,以下僅簡要說明該機制的內涵。

首先,除刻意隱瞞而無法得知的私人收容所,必須依賴檢舉機制以外,對於已知的全市51個私人收容所,南市動保處每年均會派遣動物保護檢查員蒞場查核,了解收容所內動物登記與絕育的狀況,若有違反動物保護法者,可直接開罰。

由於私人收容所內部的經營管理仍無法可管,可能會有「利用大眾愛心」之虞。因此,在市府的努力下,該市議會預計於今年9月修正通過「臺南市犬貓管理及福利促進自治條例」第六條之一,將私人動物收容所納入管理,未來對於收容所的經營管理,政府也有了介入的尚方寶劍。

僅有強制政策的「棒子」,其實並無法有效解決「獨力愛心人士」的收容問題。因此,南市動保處成立了「動物福利專戶」,希望透過民眾的捐款,在政府客觀分配下,能夠挹注資源,同時輔導他們改善收容的品質。

為了達成這個目標,市府要求申請補助的這些人士,必須將收容所內動物,加入台南市私立動物收容雲端預警系統。此外,只要收容所內動物福利良好、寵物登記完善、絕育與狂犬病疫苗施打,並且願配合動物之家認養犬貓,都將列入經費補助的標準。透過補助的「蘿蔔」,希望能輔導「獨力愛心人士」的收容所提升管理能力,進一步改善收容動物的處境。

「你的支持」才是幫助政府管理的最後一哩路

根據筆者觀察,該機制雖立意良善,仍需公民進一步支持,才有機會成功。首先,即便捐款人能夠抵稅,但從今年的運作結果發現,「動物福利專戶」捐款竟然僅僅48,000元,分配給申請補助的15個私人收容所可謂杯水車薪,微薄的資源恐怕遠遠無助於收容所的輔導改善。

其次,不論是動保檢查員或者外部考核委員,面對接受輔導的私人收容所時,若採取很高的動物福利標準,會造成收容所極大的改善壓力,有可能他們因而退卻,不再願意讓資訊公開透明。因此,政府合理的裁量標準,也需要民眾共同來商議與支持,才可能逐步往前邁進。

總而言之,政府對私人收容所的管制,不是單純的線性因果關係就能有效管理,而是需要根據不同的對象,給予不同的管制政策,方能收效。

更重要的是,這些管制政策,都需要公民積極的投入。「凝聚良善力量」的私人收容所,需要公民共同建立;「掛羊頭賣狗肉」的私人收容所,需要公民檢舉違法;管理「利用大眾愛心」的私人收容所,需要公民支持/監督地方政府修正自治法規;為輔導「獨力愛心人士」的收容所,「動物福利專戶」也必須民眾共同捐款支持。

期待在多元的政策工具使用下,民間能與政府共同合作,逐漸消弭「掛羊頭賣狗肉」、「利用大眾愛心」的收容所,並輔導「獨力愛心人士」的收容所,都成為能夠自我管理的「凝聚良善力量」私人收容所。

圖/聯合報系資料照
圖/聯合報系資料照

  • 文:吳宗憲,「動物當代思潮讀書會」召集人、臺南大學行政管理學系副教授。
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