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不存在的規範:網路中立性該怎麼鬆綁?

網路中立性原則,指的是所有網際網路流量均應被平等對待。 圖/路透社
網路中立性原則,指的是所有網際網路流量均應被平等對待。 圖/路透社

2017年12月18日,在「2018通訊傳播前瞻與挑戰」研討會上,台灣大哥大、中華電信、遠傳電信等江湖人稱電信三雄的電信業者,齊聲要求主管機關呼應美國總統川普的政策,放寬網路中立性原則。

結論上來講,其實這是有樣學樣,看到黑影就開槍的行為。不如我們先來看川普的FCC是怎麼玩的。

所謂網路中立性原則,指的是所有網際網路流量均應被平等對待。依據確立「網路中立性原則」內涵的哥倫比亞大學法學院教授吳修銘(Tim Wu)的描述,網路中立性原則就跟網際網路當初被設計出來的目的相同,用意都在使資訊能在一個創新平台上最有效率地流通,並讓其中的互動最大化。在這個原則下,發展出來的手段則是要求網際網路服務供應商及政府應平等處理所有網際網路上的資料,不差別對待或依不同用戶、內容、網站、平臺、應用、接取裝置類型或通訊模式予以差別收費。

美國總統川普就任以後,一般認為其任命的FCC主席將會挑戰2015年,也就是歐巴馬時代所訂立的「網路中立性」規範。果不其然,2017年5月時FCC就初步投票通過,決議廢除之前要求網路服務供應商遵守的網路中立政策;2017年11月22日,FCC更抱著無比溫柔的心情,把自由還給網路服務供應商(附帶也給所有人民),宣佈全面改革提案,未來不再要求網路服務供應商矇著雙眼,依照用戶請求全速傳輸資料。

因此,這次的改革基本上也消除了FCC作為網路監管機構的職責,讓所有網路供應商跟所有的人民(?),都可以自由設定自己要提供怎樣的服務內容。

2017年5月時FCC就初步投票通過,決議廢除之前要求網路服務供應商遵守的網路中...
2017年5月時FCC就初步投票通過,決議廢除之前要求網路服務供應商遵守的網路中立政策,引起美國民眾不滿。 圖/美聯社

換句話說,未來美國的電信業者可以針對非向其購買服務的網站,限制資料封包傳輸的速度,例如說針對大流量的串流影音網站(Netflix之流),對使用者只提供比較少的流量。一旦使用者無法順暢地收看高畫質節目,隨之而來的,就可能是推出網路服務方案時綁定特定網站,向消費者推銷收看串流影音網站不lag的付費升級方案,或是反過來要求大型影音網站付費,讓服務得到足以順暢運行的流量(當然最後還是會轉嫁到消費者身上)。因為影響層面太廣,目前已經有業者及22個州政府將對這個法案修改開啟法律戰,未來結果如何仍待觀察。

如果最後確定修正網路中立性的規範,無疑是個巨大的變革。在修正網路中立性法案後,大型的內容供應商因為有足夠的資本可以把內容快速送到使用者面前,雖然可能要多支出點成本,但預期可能是獲利的一方。

另外,以絕對的速度為要件的服務提供者(如醫療、即時通訊業者)因為可以取得行駛快車道的使用權,也能夠確保其服務的可用性。更不用說網路服務提供者,因為差別付費,所以自然能在分配流速後取得更多的彈(ㄕㄡ)性(ㄖㄨˋ)。另一方面,小型的內容或新興服務提供者,則可能因為網路速度被資力所影響,而無法形成氣候。

獲利的網路服務提供者取得更多資金來從事建設或研發,當然對硬體設備更新或技術的研發推進有所助益;相對的,在服務面或內容面有可能開花結果的新業者,卻有可能胎死腹中。這對消費者來說是好是壞有點難說,最終是否有利,還需要更多時間的觀察。

未來美國的電信業者可以針對非向其購買服務的網站,限制資料封包傳輸的速度,例如針對...
未來美國的電信業者可以針對非向其購買服務的網站,限制資料封包傳輸的速度,例如針對大流量的串流影音網站,Netflix。 圖/路透社

不存在的網路中立性規範如何放寬?

再來看台灣。跟網路中立性原則能沾得上邊的,是《電信法》第21條講的「電信事業應公平提供服務,除本法另有規定外,不得為差別處理。」但嚴格來看,上面的規定只要求對「存在契約關係」所以「提供服務」的使用者提供公平的服務。換句話說,該法只處理到網路服務提供者與使用者的內部關係而已。

不過該條的立法理由中寫明了,「電信事業具有高度公共服務特性,能否完善、公平地提供民眾充分利用,影響人民之權益甚鉅,特依據憲法第7條平等權規定之精神及電信事業提供電信服務之義務,爰規定本條俾保障人民使用電信服務之公平性。」或可作為網路中立性原則的立論基礎。

網路的特性是每位使用者都是資訊的接收者也是提供者,因而確保網路言論自由,對民主發展和公民參與有著超乎傳統媒體的影響力與滲透力,其重要性不容小覷。

為了確保此特性,論者以為應該盡可能讓網路上的言論免於被壓制,確保所有使用者都能夠完善公平地充分利用電信事業所提供(或構成)的網路服務,最大限度的互相連線傳輸資料,以達到網路最大的功效。因此,我們必須從技術上就保障各個使用者的連線存取行為,不因內容的差異而受到「企業內容審查」的差別待遇,進一步自由地接取與發出訊息,以利實踐網路上言論自由。

或因此故,NCC在管制電信業相關事務(尤其是資費管制1)時,依舊常動用到網路中立性的概念做為其政策背後的理論基礎。此舉也造成電信營運商一旦面臨使用流量增加,第一個念頭就是把腦筋動到網路中立性上,要求放寬對電信產業的資費管制——潛台詞就是,要求讓電信業對使用流量高的使用者收取較高的費用。

在網路中立性沒有立法規範之前,台灣電信三雄同聲要求效法美國放寬不存在台灣的網路中立性規範,實際上只是想要主管機關對電信業者再鬆綁一點,首先這樣的訴求究竟是要從何做起,作者也是看得滿頭霧水。

我們必須保障各個使用者的連線存取行為,不因內容的差異而受到「企業內容審查」的差別...
我們必須保障各個使用者的連線存取行為,不因內容的差異而受到「企業內容審查」的差別待遇。 圖/聯合報系資料照

當控制成為事實,透明就是義務

更重要的是,放寬網路中立性在法制上有其相對應的監管手段。台灣沒有網路中立性相關的立法,但參考美國立法(雖然快要成為過去式)對提供網路連線服務的互連管制進行規範。在歐盟部分,歐洲電子通信監管機構(BEREC)更是以維護市場競爭的競爭法角度觀察這件事情,並以是否具有顯著市場力量來差別化規範內容。

BEREC認為所有的網路服務提供者都具有一定的透明化義務,內容包括無障礙性、可理解性、有意義性、可比較性與正確性的資訊揭露;在資訊提供的時間點上,更包括了簽訂服務契約及簽訂契約後相關資訊的變更。如果網路服務提供者是具有顯著市場力量者,對於網路互連的管制,還會被課以更嚴格的無差別待遇義務。

由上觀察可以得知,萬一我們真的面臨網路資源不足的問題,網路服務提供者對網路互連的管制可能就不是絕對的惡;只是當業者對連線管制的行為出現,這個管制行為對網路開放的本質,是否將造成不良影響,就需要被看見,以利討論及監督。

依據美國及歐洲如何進行監督的觀察,最終可能會走向透明化的路。藉由資訊揭露的方式,除了可以對網路服務提供者產生一定的約束力,也讓網路用戶得以對業者超級比一比,看哪間服務最差,要挑哪顆比較不爛的蘋果吃。

甚至,業者必須將營運資訊公開於陽光底下,讓「重度使用者過量使用」或「技術問題」造成網路品質不佳的藉口,有拿出來真槍實彈討論的機會,供社會大眾檢視,看是重度使用者的問題、技術的問題,還是營運管理本身有問題。

作者最後問一句:

要開放可以,但你們準備好被檢視了嗎?

圖/路透社
圖/路透社

  • 如臺北高等行政法院99年度訴字第1654號判決及最高行政法院 100年度判字第1783號判決所由爭議就是資費規管的問題。

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