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要怎麼「買」一個中立媒體?——談公共電視的財源問題

NHK作為全國性的公共廣播電視,能夠觸及的深度及廣度,已經是其他商業電視台開二檔...
NHK作為全國性的公共廣播電視,能夠觸及的深度及廣度,已經是其他商業電視台開二檔也看不到車尾燈的程度。 圖/美聯社

日本最高裁判所在2017年12月做出判決,依照日本《放送法1第64條第1項的規定,以15位法官中14人同意的多數意見,判決一名家中設有收視設備的民眾應該要與NHK(NIPPON HOSO KYOKAI,日本放送協會)簽訂收視契約。

判決一出群情嘩然,最大的原因在於,雖然依日本《放送法》規定,民眾確實有義務締結契約,但一直以來NHK對要求民眾締約的權利,並沒有認真行使;而講到要對可能收視NHK頻道的民眾收取收視費用,NHK往往也是睜一隻眼閉一隻眼。

然而,當NHK要求民眾締結收視契約這件事被提起訴訟、上了法院,進行真槍實彈的辯論,最後還進了日本的最高裁判所(相當於台灣司法院大法官會議的層級)做出《放送法》第64條規定合憲的判決內容,其影響就不能等閒視之。

最高裁的判決認為,廣播電視設立的目的是為了實現日本憲法保障的言論自由,具現化民眾知的權利,以及健全化民主制度所必需;從而推論,相對於私人的商業廣播電視集團,背負有公共目的的公共廣播電視角色,則由NHK來擔任。

為了不讓NHK受到政府、特定的個人或團體在財政面上的影響,並完成原來賦予NHK的任務,讓接收NHK信號的收視大眾負擔營運費用,順著以上的邏輯,就被《放送法》的立法者認為是確保公共電視正常運作的有效法律手段。因此,日本《放送法》才制定了64條第1項的規定:要求能收視NHK的民眾有與NHK締結收視契約的義務。

因為這樣的目的,最高裁除了認為《放送法》第64條第1項合憲外,也認為NHK可以請求法院以判決代替收視者承諾的意思表示2,以締結收視契約。如此一來,既將發生的可能是NHK大舉向民眾要求締結契約的訴訟,以及隨之而來,要求民眾給付收視費用的請求。

NHK已發展成僅次於BBC的世界第二大廣播電視集團。在這個地球上的人類對日本的印...
NHK已發展成僅次於BBC的世界第二大廣播電視集團。在這個地球上的人類對日本的印象,說是由NHK來建構的也不為過。圖為名廚行正り香在NHK World的料理節目。 圖/美聯社

歡迎來到NHK的日本

日本之所以會以這麼強烈的手段來確保公共電視的財源,就如同日本現行的非武力憲法一樣,不外乎受到二戰戰敗的極大影響。

日本在二戰前,即1926年所設立的廣播系統,在戰時被當作為政府宣傳的工具,從早到晚播放戰爭勝利消息、政府要員的講話,甚至兒童節目也被編寫加入具有愛國思想的內容。

戰敗後嚴重的經濟社會凋蔽後果,很多人認為當時的公放系統也需要為壓抑國內反戰的討論音量負責,因此造就了1950年《放送法》,要讓公共的廣播電視系統保有不受影響財政來源,以確保超然立場的立法方向。

自從1950年5月2日的《放送法》通過,NHK基於達到該法所賦予「為了公共利益,必須對全國播出內容豐富的高品質節目以及進行海外廣播」的目的,不斷在技術及內容上改進。

技術上,除了電視頻道的訊號得以隨同光纖電纜、衛星訊號及其他商業電視台的訊號播送而深入家戶,NHK麾下頻道也以地上波的方式傳送到用戶住所中。所謂的地上波就如同台灣的數位電視,只要設置電視,接上簡單的數位天線,就能夠直接收視高畫質3地上波頻道。

同時,憑著豐富人才與資金,NHK迄今也制作了大量優質的紀錄片與連續劇,其中不乏對二戰過程檢討的內容,甚至還出現接連播放二戰日軍731部隊成員的認罪錄音,向公眾坦承當時日軍淫辱婦女、進行「活體實驗」的暴行真相等多部二戰紀錄片。

除此之外,NHK所製作的娛樂節目,如除夕夜的紅白歌合戰,也被認為是日本的代表性節目。從這個角度觀察,說NHK是日本文化代表的其中一個面相毫不誇大。

事實上,NHK作為全國性的公共廣播電視,能夠觸及的深度及廣度,已經是其他商業電視台開二檔也看不到車尾燈的程度。就算在國際間,NHK也已發展成僅次於BBC的世界第二大廣播電視集團。在這個地球上的人類對日本的印象,說是由NHK來建構的也不為過。

不可諱言,這些成就除了人為的努力,同時也源自依照《放送法》規定,NHK可以從日本人民口袋提取的收視費用。

瑞士在近日辦理了公投,來決定強制對家庭及企業徵收收視費用的規定是否該廢除,結果高...
瑞士在近日辦理了公投,來決定強制對家庭及企業徵收收視費用的規定是否該廢除,結果高達71.6%投下有效票,贊成繼續讓瑞士廣播電視集團(SRG SSR)及其他的公共媒體繼續從他們的口袋收錢。圖為集團總裁Jean-Michel Cina。 圖/美聯社

公共電視財務來源的啟示

像NHK這種,實際上是本於一種「我是為你好的心態」,認為國民應該要有這樣的一個電視台存在,所以由立法者立了法律,要求全國民眾一起投資公共媒體。由於這是從人民口袋直接拿出金錢,最常被討論的就是侵害人民締約自由以及財產權的爭議。

也因為爭議過大,依據《放送法》,NHK年年向國民收取收視費用的同時,也要每年向國會提出預算書,經由日國會審查通過預算額度後,再由 NHK依照預算向日本國民收取收視費,作為制衡的制度。

選擇以減損人民財產權跟締約自由來培養一個公共媒體,是好是壞其實很難說。但目前看來,至少是成功培養了一個巨大且不易被公權力影響的媒體。

類似的制度其實瑞士也有採用。然而瑞士在近日辦理了公投,來決定強制對家庭及企業徵收收視費用的規定是否該廢除。公投結果出爐,高達71.6%投下有效票,贊成繼續讓瑞士廣播電視集團(SRG SSR)及其他的公共媒體繼續從他們的口袋收錢。

依照台灣公共電視法第1條的規定,這個島上的公共電視同樣負有建立為公眾服務之大眾傳播制度,來彌補商業電視之不足;及以多元為武器,維護人民表達自由及知之權利,最終達到促進完善民主制度的目的。

相較於日本NHK每年6629億日元(約合新台幣1887億,其中九成以上來自強制締約的收視費用)的財源,或是BBC的50.66億英鎊(約合新台幣2431.6億元),台灣公廣集團每年從政府領來的9億捐贈,總額21億的預算4,實在只能算是杯水車薪。工作人員則是相濡以沫確保自己不會乾死,更不要說有餘裕招攬有遠見、有責任的媒體人共同努力,避免他們相忘媒體的公共責任於江湖。

同時因為現行公共電視財源大部分直接來自政府預算,每每一有人事變動(如華視總經理去職問題),或是針對重大社會議題(如一例一休一直修)做出與政府立場相對的深入報導5,公廣集團報導的立場或人事異動是否受到外來力量影響的陰影,也反覆籠罩著公廣集團。

強制締約制度在台灣並不是沒有,但大體上仍停留在基於公益性質的生活必需資源給付的提供上,由需求方的民眾提出締約請求時,供給方不得拒絕給付的層次。

然而,在沒有特定的歷史背景下,像日本或瑞士這樣成立一個頻道,並讓服務的供給方擁有與人民強制締約的權利,能否在台灣公廣集團的財源法制上效仿,會是一個有待解決的問題。但各國為公共媒體建立獨立自主的財源,確保公共廣播財政獨立的立法用心,確實是值得台灣做為借鏡。

2012年總統大選首場電視辯論會曾在公共電視台舉行,左起為當時國民黨總統參選人馬...
2012年總統大選首場電視辯論會曾在公共電視台舉行,左起為當時國民黨總統參選人馬英九、民進黨總統參選人蔡英文、親民黨總統參選人宋楚瑜。 圖/聯合報系資料照

  • 或譯為《廣播電視法》。
  • 但最高裁否定NHK提出契約自動成立的主張,認為NHK仍應以訴訟要求收視戶做出承諾的意思表示。
  • 技術狂的日本人,在2014年時就已經到達以8K高畫質順暢播放地上波頻道的能力。
  • 參台灣公共電視與各國公視比較一覽表
  • 如一例一休一直修,公視政論節目「有話好說」主持人在其臉書上對不知名人士宣告其立場。

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