要怎麼「買」一個中立媒體？——談公共電視的財源問題

超。現代化律師 06 Mar, 2018

NHK作為全國性的公共廣播電視，能夠觸及的深度及廣度，已經是其他商業電視台開二檔也看不到車尾燈的程度。圖／美聯社

日本最高裁判所在2017年12月做出判決，依照日本《放送法》¹第64條第1項的規定，以15位法官中14人同意的多數意見，判決一名家中設有收視設備的民眾應該要與NHK（NIPPON HOSO KYOKAI，日本放送協會）簽訂收視契約。

判決一出群情嘩然，最大的原因在於，雖然依日本《放送法》規定，民眾確實有義務締結契約，但一直以來NHK對要求民眾締約的權利，並沒有認真行使；而講到要對可能收視NHK頻道的民眾收取收視費用，NHK往往也是睜一隻眼閉一隻眼。

然而，當NHK要求民眾締結收視契約這件事被提起訴訟、上了法院，進行真槍實彈的辯論，最後還進了日本的最高裁判所（相當於台灣司法院大法官會議的層級）做出《放送法》第64條規定合憲的判決內容，其影響就不能等閒視之。

最高裁的判決認為，廣播電視設立的目的是為了實現日本憲法保障的言論自由，具現化民眾知的權利，以及健全化民主制度所必需；從而推論，相對於私人的商業廣播電視集團，背負有公共目的的公共廣播電視角色，則由NHK來擔任。

為了不讓NHK受到政府、特定的個人或團體在財政面上的影響，並完成原來賦予NHK的任務，讓接收NHK信號的收視大眾負擔營運費用，順著以上的邏輯，就被《放送法》的立法者認為是確保公共電視正常運作的有效法律手段。因此，日本《放送法》才制定了64條第1項的規定：要求能收視NHK的民眾有與NHK締結收視契約的義務。

因為這樣的目的，最高裁除了認為《放送法》第64條第1項合憲外，也認為NHK可以請求法院以判決代替收視者承諾的意思表示²，以締結收視契約。如此一來，既將發生的可能是NHK大舉向民眾要求締結契約的訴訟，以及隨之而來，要求民眾給付收視費用的請求。

NHK已發展成僅次於BBC的世界第二大廣播電視集團。在這個地球上的人類對日本的印象，說是由NHK來建構的也不為過。圖為名廚行正り香在NHK World的料理節目。圖／美聯社

歡迎來到NHK的日本

日本之所以會以這麼強烈的手段來確保公共電視的財源，就如同日本現行的非武力憲法一樣，不外乎受到二戰戰敗的極大影響。

日本在二戰前，即1926年所設立的廣播系統，在戰時被當作為政府宣傳的工具，從早到晚播放戰爭勝利消息、政府要員的講話，甚至兒童節目也被編寫加入具有愛國思想的內容。

戰敗後嚴重的經濟社會凋蔽後果，很多人認為當時的公放系統也需要為壓抑國內反戰的討論音量負責，因此造就了1950年《放送法》，要讓公共的廣播電視系統保有不受影響財政來源，以確保超然立場的立法方向。

自從1950年5月2日的《放送法》通過，NHK基於達到該法所賦予「為了公共利益，必須對全國播出內容豐富的高品質節目以及進行海外廣播」的目的，不斷在技術及內容上改進。

技術上，除了電視頻道的訊號得以隨同光纖電纜、衛星訊號及其他商業電視台的訊號播送而深入家戶，NHK麾下頻道也以地上波的方式傳送到用戶住所中。所謂的地上波就如同台灣的數位電視，只要設置電視，接上簡單的數位天線，就能夠直接收視高畫質³地上波頻道。

同時，憑著豐富人才與資金，NHK迄今也制作了大量優質的紀錄片與連續劇，其中不乏對二戰過程檢討的內容，甚至還出現接連播放二戰日軍731部隊成員的認罪錄音，向公眾坦承當時日軍淫辱婦女、進行「活體實驗」的暴行真相等多部二戰紀錄片。

除此之外，NHK所製作的娛樂節目，如除夕夜的紅白歌合戰，也被認為是日本的代表性節目。從這個角度觀察，說NHK是日本文化代表的其中一個面相毫不誇大。

事實上，NHK作為全國性的公共廣播電視，能夠觸及的深度及廣度，已經是其他商業電視台開二檔也看不到車尾燈的程度。就算在國際間，NHK也已發展成僅次於BBC的世界第二大廣播電視集團。在這個地球上的人類對日本的印象，說是由NHK來建構的也不為過。

不可諱言，這些成就除了人為的努力，同時也源自依照《放送法》規定，NHK可以從日本人民口袋提取的收視費用。

瑞士在近日辦理了公投，來決定強制對家庭及企業徵收收視費用的規定是否該廢除，結果高達71.6%投下有效票，贊成繼續讓瑞士廣播電視集團（SRG SSR）及其他的公共媒體繼續從他們的口袋收錢。圖為集團總裁Jean-Michel Cina。圖／美聯社

公共電視財務來源的啟示

像NHK這種，實際上是本於一種「我是為你好的心態」，認為國民應該要有這樣的一個電視台存在，所以由立法者立了法律，要求全國民眾一起投資公共媒體。由於這是從人民口袋直接拿出金錢，最常被討論的就是侵害人民締約自由以及財產權的爭議。

也因為爭議過大，依據《放送法》，NHK年年向國民收取收視費用的同時，也要每年向國會提出預算書，經由日國會審查通過預算額度後，再由 NHK依照預算向日本國民收取收視費，作為制衡的制度。

選擇以減損人民財產權跟締約自由來培養一個公共媒體，是好是壞其實很難說。但目前看來，至少是成功培養了一個巨大且不易被公權力影響的媒體。

類似的制度其實瑞士也有採用。然而瑞士在近日辦理了公投，來決定強制對家庭及企業徵收收視費用的規定是否該廢除。公投結果出爐，高達71.6%投下有效票，贊成繼續讓瑞士廣播電視集團（SRG SSR）及其他的公共媒體繼續從他們的口袋收錢。

依照台灣公共電視法第1條的規定，這個島上的公共電視同樣負有建立為公眾服務之大眾傳播制度，來彌補商業電視之不足；及以多元為武器，維護人民表達自由及知之權利，最終達到促進完善民主制度的目的。

相較於日本NHK每年6629億日元（約合新台幣1887億，其中九成以上來自強制締約的收視費用）的財源，或是BBC的50.66億英鎊（約合新台幣2431.6億元），台灣公廣集團每年從政府領來的9億捐贈，總額21億的預算⁴，實在只能算是杯水車薪。工作人員則是相濡以沫確保自己不會乾死，更不要說有餘裕招攬有遠見、有責任的媒體人共同努力，避免他們相忘媒體的公共責任於江湖。

同時因為現行公共電視財源大部分直接來自政府預算，每每一有人事變動（如華視總經理去職問題），或是針對重大社會議題（如一例一休一直修）做出與政府立場相對的深入報導時⁵，公廣集團報導的立場或人事異動是否受到外來力量影響的陰影，也反覆籠罩著公廣集團。

強制締約制度在台灣並不是沒有，但大體上仍停留在基於公益性質的生活必需資源給付的提供上，由需求方的民眾提出締約請求時，供給方不得拒絕給付的層次。

然而，在沒有特定的歷史背景下，像日本或瑞士這樣成立一個頻道，並讓服務的供給方擁有與人民強制締約的權利，能否在台灣公廣集團的財源法制上效仿，會是一個有待解決的問題。但各國為公共媒體建立獨立自主的財源，確保公共廣播財政獨立的立法用心，確實是值得台灣做為借鏡。