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防疫保護主義:「逆全球化」襲來,世界貿易能重返舊觀嗎?

G20在3月26日召開峰會,各國領袖以視訊方式參與會議。 圖/路透社
G20在3月26日召開峰會,各國領袖以視訊方式參與會議。 圖/路透社

繼G7外長虛擬會議後不久,沙烏地阿拉伯旋即在3月底提前召開G20領袖虛擬峰會,目的同樣是為討論新冠病毒的全球應對措施。在會後聯合聲明中,G20領袖表示會竭盡所能、隨時準備採取進一步行動,同時亦將挹注5兆美元,拯救疫情帶來的經濟和社會危機。

除了提供大規模的財政支持外,G20領袖更揚言不只要顧腹肚,還要顧佛祖——也就是照顧本國國民的需求,也要保護所有人類的健康——意味確保醫療用品能跨境流通,並解決全球供應鏈中斷的問題。這顯然是指疫情擴散後,各國無不用盡方法搶佔醫療相關物資,讓自由貿易倒退成以鄰為壑的「逆全球化」局勢。

為了避免情形繼續惡化,G20貿易代表也發表聯合聲明,強調將立即採取行動促進醫療用品的流通,即使某些國家現在實施出口限制,也應屬於暫時性,且政策須透明和適當。藉此場合,歐盟辯稱歐洲的限制措施作法正確,都是為了公民健康,美國則表示能理解限制出口的國家所為,只希望盡可能減少破壞供應鏈。

G20領袖與代表話雖說得好聽,但缺乏消除貿易壁壘的具體政策,只能靠各國自行考量,搶奪醫療物資的混戰看來還會持續一段時間。如果各國能在未來半年或一年內克服當前危機,世界有望重返全球化,但若危機持續下去,全球化將面臨深刻轉變,那麼,世界可能走向何方呢?

疫情突然來襲,日本的口罩供應不足,政府暫時以發放布口罩替代。 圖/美聯社
疫情突然來襲,日本的口罩供應不足,政府暫時以發放布口罩替代。 圖/美聯社

疫情成全球化壓力測試

首先,簡單回顧一下全球化,傳統觀念認為全球化創造了繁榮的國際市場,允許製造商根據需求在世界各地建構靈活的供應鏈,成為複雜的相互依存系統。靠著分工合作與互通有無,各國雨露均霑的實現經濟增長,更打造出各種產業的跨國巨頭。

然而,突如其來的新冠病毒暴露了全球化系統的脆弱性。本次疫情(除中國聲稱「可防可控」外)散布得又快又猛,各國人民的歇斯底里與醫療器品的供應緊張,迫使其政府陷入物資搶奪戰;此外,全球化的人流讓傳染病得以迅速傳播,也讓多國關閉邊境並限制旅行。

面對如此巨大的壓力測試,政府和企業漸漸發現,太過依賴全球化的下場就是命懸人手。承平時期,製造商或基於成本和營利考量、國家戰略儲備或基於預算與法定限制,通常不接受冗餘(redundancy)的庫存,因為它們多相信只要依靠及時供應鏈,就可以解決庫存不足的問題,部分可能有少數存貨應對緊急情勢。

但在瘟疫大流行的時期,及時生產將可謂為時已晚。以日本為例,疫情爆發前,醫療口罩的年均生產量大約是10億個,儘管安倍內閣撥款協助廠商增產,試圖將月產量提升到6億以滿足需求,但由於人民恐懼導致需求暴增,再加上全球供應鏈已中斷,日本目前幾無庫存,其政府只能向全國5,000萬個家庭提供兩個布口罩濟急。

又如疫情會阻止某些國家的供應商生產關鍵的零件,導致其他國家企業面臨崩潰。當中國封鎖武漢後,印度製藥商旋即面臨原料藥(API)短缺的情勢,這是因為印度約有70%的API是從中國進口,莫迪內閣因此決定提供13億美元,試圖擴大國內生產以擺脫依賴中國,但成果有待觀察。

無獨有偶,印度因擔心疫情需要用藥,3月初就限制部分學名藥(Generic Drug)出口,包括受到川普青睞的奎寧。要知道,印度製藥約佔全球的25%,若無法如期出貨,世界各國——特別是美國——依賴便宜藥物的慢性病患會受到嚴重影響。據稱華府已施壓新德里,印度可能將在短期內重新開放出口。

法國總統馬克宏視察口罩工廠。 圖/美聯社
法國總統馬克宏視察口罩工廠。 圖/美聯社

出口限制可能在疫情後反撲

如此不難了解,當危機持續的時間越長,人員、貨物自由流動的障礙就越多,世界除了面臨隔離的風險,還必須面對各國的自私。像是義大利剛被冠狀病毒襲擊時,便向歐盟成員國求助,然而德國和捷克卻禁止出口口罩和其他防護設備、法國政府則徵用國內所有口罩,這些措施都違反歐洲一體化的精神,遭到歐盟與其他成員譴責。

儘管德國後來伸出援手、法國也宣布解除出口禁令,但傷害已經造成,需要更多的時間與機會弭補。歐洲內部問題還算好解決,如果是互信基礎薄弱的國家,就可能會演變為輪流報復、爭奪資源。對瘟疫的恐懼與他國的猜忌,再加上國內利益攸關者訴求,可能會促使人們呼籲本國自給自足。

但自給自足與全球化乃是相斥的概念,正如前述,全球化時代的企業追求分工效率與最大獲利,但自給自足要求將生產線和供應線移至國內,企業必然會適應不良。為了回應人民和企業,最終政府只能介入干預,為特定戰略性行業設立國內後備計劃並購買儲備,等於使用稅金補貼企業。

不過,若缺乏長期培育的精心計劃,要求本國生產可能是弊大於利。原因在於,此類轉移不是由經濟需求趨動,而是由恐懼與民意推動,受補助的企業本身其實不具足夠的競爭力,短期內或許能存活,但除非該國罔顧自貿規則、完全封閉市場,否則企業遲早也會被外來力量擊潰。

且過度本地化生產無助於疫情後復甦,反倒會使失業潮雪上加霜。眾所皆知,先進國家製造業的成本大多集中於人力,即使政府提供補助讓鮭魚迴游,企業基於長遠經營也將以自動化為優先考量,頂多象徵性的聘用少數本土勞工,遑論大量技能無相關的失業者,因此極少數有實力的國家會嘗試自給自足,大部分國家仍只能增加庫存因應。

例如澳大利亞等六國在3月底簽署聯合聲明,表示不會實施出口管制、關稅和非關稅壁壘等措施。它們也宣示取消對基本物品——特別是醫療用品——的限制,確保供應鏈的流通,更希望透過聲明呼籲他國解除出口限制,等待回歸疫情前的貿易原狀。

然而截至目前,約有24國/地區實施完全、部分或事實上的限制醫療用品與器材出口。儘管WTO規章允許各國政府採取措施限制貿易,以達成國家公衛政策目標,但各國自行其是的現象,暴露出全球貿易體系缺乏統一的規則和機制來協調危機。換言之,不只WHO應進行改革,WTO也該被檢討。

小結

總的來說,為求保護本國國民,人們甘願放棄對單邊主義的譴責,對民族主義與民粹主義者來說,瘟疫提供了一個使保護主義合法化的絕佳藉口。政客與利益攸關者也可以宣稱其目標不是限制國際貿易,而在於建立可靠的國內市場,減少全球貿易和對他國的依賴。

如美國貿易代表萊特希澤表示,美國過度依賴外國生產的廉價醫療用品,造成戰略脆弱性,補救方法即是通過供應鏈多元化和提高國內生產能力;法國總統馬克宏更揚言,法國到年底將會完全靠自己製造醫療用品。這些策略是否能成功尚屬未知,但可以肯定的是,即使疫情過後,世界也不會恢復原樣,而是走入更自我中心的局面。

即使疫情過後,世界也不會恢復原樣,而是走入更自我中心的局面。 圖/路透社
即使疫情過後,世界也不會恢復原樣,而是走入更自我中心的局面。 圖/路透社

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