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超高齡社會的人行道體檢(下):PFI制度能否為公共建設之解方?

人行道施工品質與後續維護不佳,造成坑洞、地磚破裂、行道樹氣根撐破地面等現象。 圖...
人行道施工品質與後續維護不佳,造成坑洞、地磚破裂、行道樹氣根撐破地面等現象。 圖/聯合報系資料照

▍上篇:

超高齡社會的人行道體檢:台灣人行道出了什麼問題?

我在前一篇文章中提到人行道在規劃法規面的問題,下篇文章將嘗試探討在「發包施工」階段的法規問題。

「發包施工」:人行道品質與公共工程採購之不足

除了前述空間不足或部分道路根本沒有設置人行道以外,既有的人行空間亦多為人詬病。人行道施工品質與後續維護不佳,造成坑洞、地磚破裂、行道樹氣根撐破地面等現象,人行道不像是步行空間,反倒像障礙賽道。

究背後之原因,除了施工方技術品質未能達標外,我國政府的採購制度亦值得思考。現行人行道鋪設多依循《政府採購法》進行公共工程委外作業,而依據《政府採購法》規定及主管機關頒布之契約範本可知,當人行道工程完成驗收且保固期滿後,營造施工團隊即無契約義務需再就人行道嗣後所生之修繕需求負責,是若發生有修繕必要時,政府機關必須再重啟採購案辦理。

然而,人行道屬於長期性的公共服務,其品質自應長時間確保無虞,若需一再重啟採購,對政府機關而言不僅徒耗時間,亦有浪費公帑之虞。因此,如何在我國現行採購體制下,於建置及維護人行道時兼顧節省財政支出與優良的服務品質,自為我國政府應思考之課題。

圖/聯合報系資料照
圖/聯合報系資料照

PFI制度能否為解方?

對於此一問題,我們或許可以思考民間融資提案(Private Finance Initiative,PFI)的可能性。PFI是一相對新穎的民間參與公共建設模式,目的在於解決公益型公共建設民間投資意願不高,以及政府財政吃緊的窘困。政府與民間機構間以契約約定,由民間機構投資、興建公共建設,政府於民間機構開始營運公共建設並提供公共服務時,向民間機構購買符合契約約定品質的服務,並給付費用予民間機購,契約期間可長達數十年,視需求而定。

換言之,政府以類似「分期付款」的方式,向民間機構購買公共服務,對於民間機構來說,則獲得可穩定給付對價的長期客戶,自會提高參與低自償率公共建設的意願。除此之外,PFI還有發揮私部門創意與公部門持續監督的特點。

透過民間業者自行提案,而非依政府要求的規格與標準作業,促使私部門的創意與技術得到發揮;而政府部門在PFI契約期間可以持續監督業者是否有根據契約要求提供有品質的服務,並在契約中規定依服務績效給付價金,如此便可透過持續監督維護公共建設品質,避免廠商「交差了事」的心態,並達到鼓勵提供高品質服務之效。在人行道建置的案件中,PFI或許能成為一種可以積極考慮的公私協力模式。

我國政府自民國92年起便有開始研究英國與日本PFI實施制度與成效,並研擬「政府購買公共服務型促參計畫作業原則」草案,然而遲遲未將PFI制度以法規形式落地台灣。根據行政院105年第5次公共治理協調會報會議紀錄紀載,行政院公共工程委員會認為,「購買公共建設服務」為採購行為,依據《政府採購法》辦理即可;至於自償率低的促參案,則可依《促進民間參與公共建設法》(促參法)第29條予以補貼民間廠商。

依上述見解,公共建設屬於《促參法》範圍依《促參法》辦理;如非屬《促參法》而欲採用PFI,則依《政府採購法》辦理。這是什麼意思呢?行政院肯定PFI制度在某些公共建設案件的制度優勢,也不反對機關採用,但目前並不打算增訂PFI專法、亦不打算修訂現行之《政府採購法》或《促參法》,所以遍尋台灣目前之採購、促參法規,是找不到PFI相關說明的。

目前台灣已有新北市政府運用PFI制度提供公共服務,亦有其他地方政府擬規劃採用。然而必須謹慎的是,PFI制度在沒有專法或專章規範的情況下,或許會有誤用或濫用之風險。比方PFI案件以具有公帑節省價值(Value for Money,VfM)為實施前提,但台灣目前由於法規的空缺,並無設計VfM評估指引,而是由各採用PFI之單位自行評估。其評估的標的設計是否恰當、評估結果是否正確,有很高不確定性。

此外,現行《政府採購法》之採購程序,就PFI契約週期可能面臨之公共建設用地使用、融資、獎勵等未有規範,亦無適用PFI案件之採購契約範本。更甚者,如本文所討論的人行道建置,若屬《促參法》的公共建設範圍,依行政院之見解則無法按採購法辦理,但同時這種低自償率案件也難以依促參法找到合適的參與廠商,造成適用之困境。

是以,若要推行PFI,還有許多法規障礙有待解決。若不設PFI專法,亦應將PFI納入《政府採購法》或《促參法》當中,並增修有關作業指引與契約範本,方為妥適。

圖/聯合報系資料照
圖/聯合報系資料照

結語

台灣的都市步行空間不足與品質不佳,長期以來多被詬病。騎樓因「所有權私有,使用權公用」的法律特性,除了堆放私人雜物外,亦常見攤販做生意並向外推至馬路旁以方便汽機車駕駛購買,創造「整條路都是我的得來速」的獨特風貌;而在人行道,也因執法不力造成機車違規騎行、汽機車違規停放等問題。

此外,現有的工程設計標準與採購方式未能達成以人為本的服務需求,造成人行道淨寬不足、不連續、工程品質不佳等情況。以上在在迫使居民使用私人運具而非步行或大眾運輸,更讓長者們無法獨自外出行走、散步和運動,生活品質與尊嚴大打折扣,進而也影響到身心健康,增加醫療與社會成本。

筆者嘗試用以此上下兩文,粗略提出台灣當前在規劃與建設都市步行空間時所面臨的困難,以及可能的改變方式。受限於文章長度與個人知識侷限,在此僅說明《市區道路及附屬工程設計標準》與現行之人行道工程採購模式應有調整進步空間。

然而可以肯定的是,實際上牽涉之相關法規遠不僅於此。期望相關部會專業能人能夠更進一步徹底檢討現行都市步行空間設計相關標準。尤其是台灣街道新舊夾雜的介面與騎樓特色,並不能完全參考國外的規劃設計,而需與都市規劃專家深入探討台灣街道型態,據此研訂合適的空間設計準則,為2026年將成為超高齡社會的台灣,規劃一個落實通用設計、重視空間正義的都市環境。讓社會無分年齡與貧富,每個人都可以盡情探索都市生活的美好。

(本文感謝蔡岳霖律師提供PFI制度法律意見。)

圖/聯合報系資料照
圖/聯合報系資料照

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