機會與陷阱：智慧城市下的特區發展

2008年科技巨擘IBM發布《智慧地球：下一代領導人議程》（A Smarter Planet: The Next Leadership Agenda），報告提出將資訊科技充分運用在各行各業中的概念後，「透過資通訊等技術改善城市服務與管理，以解決都市問題、增進生活福祉」之智慧城市定義便開始成形。

不久，「智慧城市」很快地被各國政府乃至於聯合國等國際組織肯認，成為全球城市發展議程的重要組成部分。

根據地理學家Rob Kitchin等人的研究，智慧城市之所以如此快速地被廣泛接納，是得益於後全球金融危機時代，政府部門預算緊縮的同時，跨國公司亟欲尋求新技術、開發新市場。

換句話說，新自由主義政經發展促進了城市服務的市場化和私有化，也加速了智慧城市相關的計畫發展。

「特區」的任務漸趨多元

值得觀察的是，智慧城市的發展技術，時常透過建立一個特殊的監管時空加以執行。較為著名的案例有思科聯合三星與LG等大廠建設的韓國松島國際都市、由Alphabet出資成立的Sidewalk Labs所打造的多倫多智慧水岸新城（Waterfront Toronto）、台灣的桃園航空城與沙崙特區、日本國家戰略特區等。

這是由於政府在發展智慧城市的過程中，仰賴私人企業提供科技產品或服務，為使此類新興產品或服務能快速投入市場，並且不會與既有法規產生扞格，便借鑒了「特區」（zone）這樣的政策手段。

回顧特區制度發展歷史，早期在1960年代，特區主要是出現在拉丁美洲的後殖民地區以及亞洲的開發中國家，做為加工出口、勞力密集產業的聚集地，並附隨關稅特別措施或是特殊的投資獎勵、較為寬鬆的勞動法規等。

到了1970年代，隨著新興國家產業轉型，出現以高科技產業為主的科技園區。直至近年，由於數位創新技術的高速發展，出現許多需要與現行法規磨合的情況，特區被賦予更多任務。

諸如英國、新加坡及澳洲等國於金融法規上，相繼推行「監理沙盒」（regulatory sandbox）機制，目的在創造免責的實驗性時空（safe zone），供企業進行服務、產品測試，刺激金融科技發展。此後，監理沙盒機制不僅只侷限於金融領域，而擴及於近年熱門的共享經濟議題，或是無人車、無人機、人工智慧等，應用領域愈發多元。

我國立法院亦在2017年12月三讀通過俗稱台灣金融監理沙盒的《金融科技發展與創新實驗條例》，成為繼英國、新加坡、澳洲及香港後，第五個實施金融監理沙盒制度的國家。未來是否將監理沙盒機制推及至其他技術領域，扣連智慧城市的發展浪潮，促進公共服務的智慧化轉型，是當前熱門討論議題。

這種藉由特區進行法規鬆綁，並將新興科技以「試驗」的姿態投入真實的都市日常，乍看之下實為理性與科學的政策手法，然而在實際執行過程中，卻也產生不少尚未完全被理解與闡述的爭議。

爭議一：特區與主權之關係

在特區制度相關的討論當中，「主權」這一維度長期為研究的重心之一。特區由於係政府創造一個特定的時空，將部分國內法豁免或停止適用，因此產生國家權力的展現（實施律法）不均質的現象。

對此，柏克萊大學人類學教授Aihwa Ong就曾以中國、東亞的經濟特區為研究標的，認為特區做為「合法的例外」，國家主權不認為係被切割，反而應被視為國家為達到政經一體化的有效手段，更是共產主義與資本主義意識形態衝突與融合的前沿。

阿姆斯特丹大學教授Dennis Arnold，針對湄公河流域邊境經濟特區的研究亦表示，經濟特區可以彰顯和擴大國家影響力，而不是成為國家主權的例外。Arnold與Ong分別從不同的分析觀點切入，均認為特區非但不是主權的例外，事實上更是主權的彰顯或政治上的主動選擇。

從法律的觀點來看亦如是。具有法學背景的政治經濟學家Ronen Palan就以離岸金融中心、加工出口區等「離岸」空間為例，認為離岸是一個可以在國家干預相對較少的情況下，進行經濟交易的司法空間，但同時它也是一個受保護的空間。

就Palan的邏輯來看，既然離岸亦是司法得以彰顯（不論寬鬆或嚴格）的空間，國家主權便不算是退讓，反而藉此制度展示了國家的靈活性，成為達成全球化發展與鞏固國家主權的兩全作法。

主權與特區兩者之間看似衝突實則互相成就，而這種關係的形成，以上三位學者都認為與全球化新自由主義有關。特區作為迎合全球市場的治理工具，社會學意義上的主權（或是法學意義上的監管），在不同的空間可以放開或縮緊，對於人的管理也會有不同。由此可窺知主權是變動的、有彈性的。

由此回頭來看現今各國推行的「智慧城市」特區。Palan在30多年前對於未來離岸的預測——離岸與岸上兩種模式會保持衡平狀態，國家和企業之間將不斷進行貓捉老鼠的遊戲，利用新型的離岸設施進行創新——似乎可以得到驗證。

與過去不同的是，如今的監理沙盒制度或是以打造智慧城市為名的特區，添加了「時間」維度，並放鬆了「空間」維度。「特區」未必需要一個實質且固定的物理空間，便可以與全球化資本市場相扣連，透過暫時的法規鬆綁，虛擬貨幣交易、電子商務、平台經濟、大數據與資料分析產業皆可在「發展智慧城市」的大框架底下，盡情演示國家的「主權」。

爭議二：特區與都市化

Orit Halpern等人曾以韓國的松島國際都市為例，提出「試驗田都市主義」（test-bed urbanism）的概念，認為這種以數據為尊或科學理性至上的都市治理手法，將「人」（people）扁平化為「人口」（population），最終這種計算將導致都市發展的失敗。

同樣，都市計畫學者Martin J. Murray從另一個角度切入，批判新自由主義下，特區的發展由私人主導，形成一種「超領土主權」（extraterritorial sovereign）的飛地。另一方面，全球研究學者Jonathan Bach則談到，特區成為「The City of Tomorrow」的具現，充滿對於現代與進步的想像。

如果將這樣的說法，用於探討日本國家戰略特區計畫，會發現許多重合之處。包含為了加速推動自動駕駛以及小型無人機等「近未來技術」，讓申請相關實證計畫的過程更加方便的《國家戰略特別區域法》第37-7條修法，以及期望地方政府提出結合多項先進技術的「超級城市」（スーパーシティ）計畫等。顯示日本國家戰略特區便是日本政府對於未來城市的憧憬與探索。

然而，Halpern、Murray、Bach都談到，新自由主義與現代發展的想像加諸於特區，其結果未必盡如人意，甚至有許多發展陷阱。事實上，過去都市研究所探討的「不動產導向的發展」（Property-led development）模式，如今或許「不動產」可以被「技術、科技」替換，形成另類展演空間，以替城市吸引更多資本投資。

雖然日本國家戰略特區的「超級城市」強調由地方政府提出，且須為包含多項技術應用的整合型規劃，似可避免Murray所擔憂的碎片化與私有化，但由於高新技術本身的寡占性質與高門檻，導致公務機關沒有能力進行規劃並產出計畫書，最終這些計畫依舊由私人企業所主導。

類似的問題於其他的智慧城市發展計畫也逐漸浮現，形成科技公司與公民之間的緊張關係。比如Google母公司Alphabet在加拿大多倫多的水岸新城計畫，於一個人口約5000人的特區導入技術感測器、無人駕駛、智慧電網、數位身分系統等技術，但由於對資料利用的疑慮，導致加拿大公民自由協會（Canadian Civil Liberties Association, CCLA）在2019年就此項目向政府提出法律訴訟，讓Alphabet不得不提出新的資料利用構想。

未來，這些所謂的智慧城市特區，將如何處理或改寫政府、企業與公民之間的關係，可能會是值得深入探索的議題。

｜參考資料｜

1. Bach, J.(2011). Modernity and the urban imagination in economic zones. Theory, Culture & Society, 28(5), 98-122.
2. Halpern, O., LeCavalier, J., Calvillo, N., & Pietsch, W.(2013). Test-bed urbanism. Public Culture, 25(2), 272-306.
3. Kitchin, R., Coletta, C., Evans, L., Heaphy, L., & Mac Donncha, D.(2017).Smart cities, urban technocrats, epistemic communities, advocacy coalitions and the ‘last mile’problem. Information Technology, 59(6), 275-284.
4. Murray, M. J.(2017). The urbanism of exception. Cambridge University Press.
5. Ong, A. (2006). Neoliberalism as exception: Mutations in citizenship and sovereignty. Duke University Press.
6. Palan, R (1998). Trying to Have Your Cake and Eating It: How and Why the State System Has Created Offshore. International Studies Quarterly, 42, 625.