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美軍亞太兵力配置爭議:嚇阻中共,只有台灣需要「非對稱建軍」嗎?

如何因應台海衝突的場景更是當前的顯學,受到美政府國安團隊、軍方、乃至於美國主要盟邦政策圈的聚焦關注。圖為關島安德森空軍基地的美軍戰機。 圖/美國空軍
如何因應台海衝突的場景更是當前的顯學,受到美政府國安團隊、軍方、乃至於美國主要盟邦政策圈的聚焦關注。圖為關島安德森空軍基地的美軍戰機。 圖/美國空軍

美國多方位防堵中共的戰略大方向已定,在軍事層面上確保在亞太/印太地區能夠嚇阻並在必要時戰勝共軍,自然也就成為美軍建軍備戰之重點。

而如何因應台海衝突的場景更是當前的顯學,受到美政府國安團隊、軍方、乃至於美國主要盟邦政策圈的聚焦關注,多所重量級智庫近日也密集召開研討會,彙集專家意見並徵詢建議,以為拜登政府劃謀獻策。對如何保衛台灣以及如何強化台灣自身防衛能力的議題,尤是重中之重。美國國防部等國安團隊官員都有與會聽取意見並和(包括來自台灣、具資深軍事專業背景的)專家交流,顯示對此之積極重視。

美軍在亞太兵力配置的爭議

然而與此同時,美國國防部、美軍以及國會卻因該當如何佈置兵力應對中共,發生了嚴重意見分歧。主要的爭議環繞著究竟應該將阻擊共軍的兵力火力部署在第一島鏈周遭?還是將主力保留在國際換日線以東?

實際負責第一線抗擊中共的印太司令部,基本上主張應設法盡量將兵力部署在西太平洋地區的陸上基地或海上艦隊,以便在衝突爆發時得以迅速投入應變。除了縮短反應時間外,前置駐防兵力也可減少所需的兵力數量,或在相同的作戰想定下降低部分武器之性能需求(如: 射程、酬載/航程等)。印太司令部顯然認為,這對於在有限資源限制下維持最大的在場戰力,是最合理的思維。而此主張也獲得美國國會大部分的認同和支持。

負責亞太防務的美軍印太司令部認為,必須在西太平洋第一島鏈(日本、琉球、台灣、菲律賓、婆羅洲一線)內維持相當規模兵力與打擊火力,才可能對中共在台海、東海、南海等熱點地區的軍事進犯做出及時、有效的反應。

印太司令部試圖也透過國會所支持的「太平洋嚇阻倡議」(Pacific Deterrence Initiative,PDI),積極爭取優先籌建在第一、第二島鏈內之新銳作戰能力以抵抗共軍威脅。其中包括超地平線雷達、陸基神盾飛彈防禦系統(關島)、機動型的射程500公里級以上精準反艦與陸攻火力、在美國屬地以及密克羅尼西亞島群、帛琉、馬紹爾群島等地構建美軍兵力投射、疏散暨或訓練基地設施等。

今年四月底才退役的前印太司令戴維森上將(ADM. Philip S. Davidson)就是前述觀點的代表性人物,而其立場也受到美國國會許多議員的強力支持。他認為實際在西太平洋執行嚇阻中共任務的軍方領導階層的焦點,應放在能於24至72小時內採取有力、可恃的干涉行動,但戴維森的疾呼顯然並未得到美國國防部的擁護。

前印太司令戴維森上將認為實際在西太平洋執行嚇阻中共任務的軍方領導階層的焦點,應放在能於24至72小時內採取有力、可恃的干涉行動。 圖/美聯社
前印太司令戴維森上將認為實際在西太平洋執行嚇阻中共任務的軍方領導階層的焦點,應放在能於24至72小時內採取有力、可恃的干涉行動。 圖/美聯社

國際換日線以東vs.以西?

為何有此歧異?因為美國國防部的「成本評估與計劃評鑒辦公室」(Office of Cost Assessment and Program Evaluation,CAPE)以及「淨評估辦公室」(Office of Net Assessment,ONA)對前述觀念無法認同。此二單位的功能與定位大至相當於我國防部的「整合評估司」,但名義上被視為五角大廈內部智庫的「淨評估辦公室」在威望與影響力上,卻遠非我國防體系內外任何研析單位所能相提並論。

CAPE與ONA反對在西太平洋預先集中兵力的主要理由為:由於中共已發展並部署規模龐大之長程飛彈,可以精準打擊第一島鏈周遭、乃至第二島鏈內的幾乎任何美軍或盟邦基地,甚至尚可以(包括長程反艦彈道飛彈在內的)多種手段攻擊在航的美軍水面艦艇。

也就是說,此派的分析認為,美軍兵力在第一島鏈內的存活性堪虞,故主張著重發展籌建長程打擊火力(例如超中程飛彈、極倍音速武器、新型匿蹤轟炸機等),並將兵力平時部署在國際換日線以東,包括夏威夷、阿拉斯加、甚至美國西岸等基地,只在戰事發生後再投入西太平洋地區。

不過,美國國會的勢力——尤其共和黨議員——卻傾向力挺美軍印太第一線領導階層的務實觀點,而對五角大廈的前瞻分析不予認同。國會顯然認為,任何主張炮聲一響就先把兵力東撤避險,然後再在先進武器與長程火力加持下逐步反攻西進的構想,無非是癡人說夢的童話。甚至還有參議員透過助理放話,國會可以批准改善兵力態勢所需的預算,惟前提是這些兵力戰力必須配署在國際換日線以西!

由於此爭議直接攸關美國國防預算的分配排序、兵力的部署以及部隊在西太平洋地區的輪調駐防頻率等重大決策,五角大廈、印太司令部與國會目前仍在鏖戰角力中。至於最後會否以某種折衷方案妥協——例如仍保留一定規模兵力前置部署在第一島鏈區域,但亦積極發展第二島鏈以西的戰力規劃——則仍有待觀察未來幾個月的發展。

負責亞太防務的美軍印太司令部認為,必須在西太平洋第一島鏈內維持相當規模兵力與打擊火力;CAPE與ONA則認為兵力平時應部署在國際換日線以東。 圖/美國國防部
負責亞太防務的美軍印太司令部認為,必須在西太平洋第一島鏈內維持相當規模兵力與打擊火力;CAPE與ONA則認為兵力平時應部署在國際換日線以東。 圖/美國國防部

雙重標凖的惡果

筆者早在2013年應邀在馬里蘭州舉辦的一場學術研討會上,發表關於台灣國防存活性的論文報告時指出:美國雖一直批評台灣不夠重視消極防禦,並強力建議國軍不要堅持著重投資耗資巨大、但戰時因難以存活或因失去基地設施而無法發揮作戰效益的載臺型武器(如:戰鬥機、重戰車、大型艦艇等),而應改為發展「創新、非對稱」的刺蝟化防衛能力。但事實不僅與此不盡相符,甚至還可能有強烈的反諷隱喻。

台灣或許在因應共軍的威脅上,非對稱刺蝟化做得不夠徹底,但歷屆美國政府似乎並不認為中共鋪天蓋地的長程精準打擊火力也同樣會對美軍構成嚴峻挑戰,美軍也無需奉行美方主張台灣採納的那套「創新、非對稱」對策。但事實上,中共戰術彈道飛彈不僅嚴重威脅台灣,其射程亦足以涵蓋東亞多數美國盟邦、乃至於美軍在西太平洋的主要海空基地。

美軍對固定基地設施之依賴和台灣相去不遠,但對被動防護(強固化、跑道搶修等)的重視程度恐怕還不如國軍。當時筆者就質問,那美國大力推銷的這套「創新、非對稱」建軍思想,為什麼不也適用於美國在亞太的其他盟邦,甚至美軍本身呢?當時與會的不少美國軍方與政府官員都對此看法表示興趣,問答時也多有討論,但美方當時主流意見明顯不認為台灣所面臨的威脅,同樣也會對美軍構成嚴重問題——而這種長期「雙重標凖」的後果直至如今才浮上檯面。

事隔8年,美國現在真的必須面對中共在印太地區威脅的現實了,基本上也遭遇了跟台灣同樣的困境。從前述美方兩派的爭議可看出,數量龐大、日益精準、且因機動部署而難以反制的中共彈道飛彈與巡航飛彈,不僅對台灣構成嚴峻威脅,同時也讓美軍(以及其他東亞國家)在第一島鏈內的基地、甚至海上的兵力都難以忽視。

這不僅是美國在過去20年間戰略注意力過度聚焦於中東的相對低強度反恐戰爭、延宕了針對大國競爭而調整建軍優先順序的結果。亦是美國長期對中共快速軍事現代化抱持前述雙重標凖態度,一邊說教台灣該當非對稱建軍以因應中共飛彈威脅,然而自身卻漠視共軍新銳戰力對美軍在西太平洋之威脅的必然惡果。

中共戰術彈道飛彈不僅嚴重威脅台灣,其射程亦足以涵蓋東亞多數美國盟邦、乃至於美軍在西太平洋的主要海空基地。圖為駐韓美軍基地漢弗萊營區。 圖/歐新社
中共戰術彈道飛彈不僅嚴重威脅台灣,其射程亦足以涵蓋東亞多數美國盟邦、乃至於美軍在西太平洋的主要海空基地。圖為駐韓美軍基地漢弗萊營區。 圖/歐新社

台灣的視角:成為不沉的火力基地

美國防部分析單位主張將兵力後撤至第二島鏈以東,聚焦在長程精準武器從共軍(反介入/區域制阻)的防禦涵蓋區外投射武力,可降低美軍關鍵兵力所需承受之風險並加大敵方的防守負擔,這在學理上是嚇阻中共最具成本效益的方式。然而,在現實世界裡,美軍部署在西太平洋,不僅有利於就近迅速反應處理突發戰事,對於穩定盟邦對美國的信心、從而鞏固嚇阻更深具戰略價值。

就台灣而言,美軍繼續在西太平洋地區駐有可恃規模的兵力與可阻擊共軍犯台企圖之火力,足供立即、就近反應馳援,顯然極為重要。我們自當認同、支持印太司令部的立場,並運用各種管道向美爭取相關的政策決定。與此同時,我們還應思索如何與美國拓展軍事安全合作,為美方在抗中前緣提供更多的戰略選項,協助加強美軍的兵力部署與作戰彈性,從而強化對中共之嚇阻、確保台海安全。

台灣處居第一島鏈的中央位置,又是中共可能用兵的主要對象,實有必要在美國尋求嚇阻中共的可行戰略選項中扮演一定的角色,並裨益美軍面對中共威脅的解套。可以考慮的作法就是將台灣傳統的「不沉的航空母艦」定位,轉型成為「不沉的火力基地」。簡要來說,就是提供台灣做為美軍將來在第一島鏈作戰時的前進精準火力投射備選基地,並預做相關配套準備。

在具體作法上,可提議美國在台灣預置戰備物資(武器裝備、彈藥、後勤資源等),以利於戰爭爆發時迅速投入作戰使用。至於實際儲存設施的構建(分散式?強固化?地下化?)、管理與戰時的使用時機、(美方/台方)人員、作戰管制等,均可與美方商議,並參考、例援美國曾先後在以色列、沙烏地阿拉伯、南韓等國設置的「盟邦戰爭儲備」(War Reserves Stock Allies,WRSA),或預置裝備庫存制度。此外,亦可與美方協定必要時提供台灣的基地、地下化設施等供美軍使用,甚至協作優先構建美軍戰時所需之特殊設施,以預做準備。

前述種種美台軍事合作除戰時軍事價值外,在衝突前也具有相當之准軍事聯盟象徵,頗具嚇阻與戰略意義,值得政府積極推動。

圖為美軍部署於太平洋的第31海軍陸戰隊遠征部隊一架F-35B戰鬥機。 圖/取自U.S. Pacific Fleet
圖為美軍部署於太平洋的第31海軍陸戰隊遠征部隊一架F-35B戰鬥機。 圖/取自U.S. Pacific Fleet

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