「不准買、不許賣」?如何正確解讀與應對美國阻台灣軍購案 | 梅復興 | 鳴人堂
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「不准買、不許賣」?如何正確解讀與應對美國阻台灣軍購案

遭美方技術性擱置的M109A6 155公厘自走榴彈砲。 圖/美國陸軍
遭美方技術性擱置的M109A6 155公厘自走榴彈砲。 圖/美國陸軍

近幾月來,美國阻遏了多項我國提出或規劃中的軍事採購案,引發國人關注。這些動作包括美國國務院軍政局助理國務卿路易斯(Jessica Lewis)3月11日致函我國防部副部長告知倘若台灣正式申購MH-60R反潛直升機將遭否決,國防部長邱國正隨即於3月中旬命令海軍撤案。

連美方都已正式通知國會批准出售的M109A6自走砲軍購案亦出現變數,因美國在台協會(AIT)台北安全合作組(顯然經其上層授意)以「採購非現行生產的A6型砲車會顯著增加工業基礎(生產線)成本並延後交貨期程」為由拒絕簽署台灣取得發價書(Letter of Offer and Acceptance/LOA)所需之文件,導致該案延宕、甚至還可能最後胎死腹中,致使我軍方不得不暫時擱置陸軍身管火砲的更新,改增購HIMARS多管火箭系統。此外,據悉美國務院甚至還撤銷了E-2D預警機廠商對台灣的輸出許可,意圖藉此遏阻我空軍籌購新一代空中預警兵力。

可見,美國是祭出「不准(台灣)買、不許(美商)賣」釜底抽薪的手段,強勢執行其新的對台軍售政策,主導台灣建軍以因應美方認為2027年前就可能發生的台海軍事危機。此外,拜登政府其實迄今並未批准售台任何可提供新戰力的武器裝備(就任16個月以來唯一正式通知國會的M109A6案也被技術擱置),而僅是以後勤與技術支援等軍售項目充數,聊表對台灣的支持。這一切,已令關心美方真正意圖以及我方該當如何因應的聲音四起。

新對台軍售政策的決策過程

2021年初拜登政府上臺後,即開始推動調整對台軍售政策。雖然早在去(2021)年5、6月間美國安會高層就曾針對我表達應優先籌建魚叉飛彈系統這樣的非對稱戰力,而非MH-60R直升機等案,但當時仍未形成完整政策或制訂配套執行手段。相關政策的研究工作直至同年夏末/秋初才正式開始,透過跨部會專家小組(或通稱「老虎隊」/tiger team)研擬。

「老虎隊」由美國國防部印太安全事務首席副助理部長多莉(Amanda Dory)召集,成員包括聯參情報、作戰、計劃、分析評估等署處的校級軍官、國務院與商務部事務官員及國安會幕僚各數人。

可擔任ISTAR監偵目獲任務的MH-60R直升機。 圖/美國海軍
可擔任ISTAR監偵目獲任務的MH-60R直升機。 圖/美國海軍

雖然作業時間緊迫,但背後主導的國務院顯早有預設結論,故各聯參研究結果很自然的就背書了美國智庫「戰略與預算評估中心」(Center for Strategic and Budgetary Assessment/CSBA)以及「新美國安全中心」(Center for a New American Security/CNAS)之前的分析結論。

其中,CSBA過去數年來的兵推研究主要針對何種武器裝備能力在中共攻擊下之強韌(resilient)或脆弱(vulnerable)性,而其建議純以強化近期戰力為出發點,完全不考慮臺灣該當如何因應2027年之後中共威脅所需之軍力發展。

經匯整結論,這個政策在2月底、3月初經美國國安會「跨部會政策委員會」(Interagency Policy Committee/IPC)討論後就拍板定案。隨後,美國國務院主管區域安全的副助理國務卿芮斯尼克(Mira Resnick)與美國國防廠商召開的會議中宣示了新政策。其主旨為,在「戰略模糊」不改變的政策前提下,加速交運對台軍售。除加快處理軍售程序與廠商合約執行外,必要時亦可從美軍戰備庫存中直接撥交軍品予台灣,並盡可能將交運期程目標提前至2025年。

在售台軍備方面,則以符合符合成本效益、強韌、具殺傷力、具嚇阻力 (cost-effective, resilient, lethal, deterrent)之「非對稱戰力」最為優先,並以嚇阻或降低中共入侵之能力為重點,包括:

  • 反艦飛彈(anti-ship missiles)
  • 反艦防禦(anti-ship defense)
  • 整合式防空與飛彈防禦 (IAMD/Integrated Air and Missile Defense)
  • 指揮管制系統(Command and Control/C2)
  • 資料鏈(datalinks)
  • 具備援能力之通訊系統(redundant communications)
  • 情監偵系統(ISR)
  • 電戰能力(Electronic Warfare/EW)

在做法上,美政府將採取積極作法(proactive approach),且雖然無法指示台灣政策,但可透過「否決來塑形」(shape denials)。

左為美國國務院政軍局助理國務卿路易斯(Jessica Lewis);右為美國國務院主管區域安全的副助理國務卿國務卿芮斯尼克(Mira Resnick)。 圖/美國國務院
左為美國國務院政軍局助理國務卿路易斯(Jessica Lewis);右為美國國務院主管區域安全的副助理國務卿國務卿芮斯尼克(Mira Resnick)。 圖/美國國務院

專業異議

此次拜登政府調整對台軍售政策雖前後作業時間近半年,但並未充分參考並協調美軍的專業意見,且此案僅在美國國安會最低層級的「跨部會政策委員會」(IPC;助理部長階級)就予定案,似未上到較高的決策層。部分原因可能因當時適逢烏克蘭戰爭爆發,美國國安會與白宮注意力都另有聚焦。

有意思的是,負責台海作戰的印太司令部以及太平洋艦隊所提供的意見與建議,由於與國務院預設立場相左,在此次決策過程中基本上遭忽略。事實上,早在一年前印太司令部與五角大廈就已針對西太平洋的軍事態勢暨部署對策強烈摩擦

據瞭解,除印太司令部與太平洋艦隊的意見外,三位於過去十年內曾擔任過印太司令或太平洋艦隊司令、非常熟悉台海安全局勢的前美軍印太區高階指揮官也對拜登政府新政策持有不同看法。後者認為,非對稱防衛的功效僅限於爆發全面入侵戰事後的作戰(warfighting)階段,但「嚇阻」(deterrence)與對抗「(軍事)脅迫」(coercion)卻是戰前階段的重點,也應該是保衛台灣的主旨。

但戰前所需的嚇阻戰力與現在國務院所主導的可能頗有出入。譬如說,去年卸任前率先示警2027年中共可能犯台的美軍前印太司令戴維森上將(ADM. Philip S. Davidson)在6月7日接受訪談時就強調了戰前嚇阻為台海安全之至要,並直言他認為非對稱戰力應僅為台灣所需整體防衛力量之一部分(subset)。

即便被美方新政策列為優先的種能也不見得就毫無爭議,尤其當關鍵能力與高單價載臺重疊時。譬如,C4ISTAR(指揮、管制、通訊、資訊、情報、監控、目獲、偵察)被所有單位都認為是關鍵戰力,但可提供整合式、強韌性ISTAR監偵目獲能力的E-2D先進預警機與MH-60R海軍直升機卻都遭打槍,就令許多美方專家與高級退將表示難以認同。

譬如說,他們認為,台灣無論在戰前還是戰時,傳統作戰還是非對稱作戰,都會高度需要有效的ISTAR能力,而像空中預警機這樣、可以有效掌握遠程空域、甚至匿蹤目標以及海上目標的資產就極為重要、對於台海的整體防衛(包括整合式防空暨飛彈防禦以及對海上目標作戰)不可或缺。

在美國戰略模糊政策不願明確承諾戰時將提供充分即時ISTAR能量給國軍的前提下,台灣只能自己籌建這種關鍵戰力。否則,除非美政府確有計劃在戰時提供這種軍事援助(並已與台灣正式化此協議),在邏輯上美方實無立場阻礙台灣這種合理的建軍需求。

前美軍印太司令戴維森上將(ADM. Philip S. Davidson)最早警告2027年前台海可能發生軍事衝突,但呼籲勿僅強調非對稱作戰,而亦須均衡戰前嚇阻能力。 圖/美國國防部公共來源
前美軍印太司令戴維森上將(ADM. Philip S. Davidson)最早警告2027年前台海可能發生軍事衝突,但呼籲勿僅強調非對稱作戰,而亦須均衡戰前嚇阻能力。 圖/美國國防部公共來源

「非對稱戰力」

美方對於台灣近一年多來在國防議題上的積極立場非常肯定,包括蔡政府對於優先全額採購「魚叉岸防飛彈系統」(HCDS)以及在「非對稱能力」(asymmetric capabilities)等議題上的支持。 然而,美方對「非對稱戰力」的定義模糊,且近來一系列動作的強勢與獨斷,均令我政府和輿論深感困惑。

「非對稱」的概念乃以小搏大、以己之強攻敵之弱,但在具體執行上不同個人或單位都可能有不同的見解和立場。譬如說,美國國防部、各軍種、印太司令部、國務院(國務院內部不同單位和層級還經常觀點不同)、國安會等都經常對台灣的國防需要有不同的認知與主張。因為這涉及軍事專業,所以並非總是較高層機關(如: 國務院或國安會)可以獨斷決定,而需相當時間跨部會協調。

這也就是為什麼美國政府雖早在2月間就已擬定新軍售政策方針並開始出重手阻遏台灣的軍購案,但直到5月中旬,美政府各部會都還尚未就其建議台灣優先採購的具體項目清單與排序等達成共識。

是以,美方最早可能跟我國正式討論優先軍售項目的時機就是本(6)月20日開始的美台(「蒙特瑞會談」暨另一高層)對話了。也就是,美國在強制取消我方所提之建軍投資項目前,其實並無完整、具體、內部已取得共識的替代方案。而取消了這些台美雙方投入了多年的時間、溝通與作業才完成的建案,勢須根據美方的建議重點重起爐灶。

整合式防空與飛彈防禦示意圖。 圖/公共領域
整合式防空與飛彈防禦示意圖。 圖/公共領域

但能否就因而達成美方所欲的「加速運交軍備給台灣」目標?在優先項目溝通、報價與建案審察程序均仍付闕如的情況下,新的軍購案最快也要等到2024年度預算才可能開始推動執行。這明顯會與美方希望藉由此新政策促成的2025年交運期程相牴觸。

最後,這個政策拍板定案的時點(2022年2月底)正是烏克蘭戰爭剛爆發前後。也就是說,所有針對台海戰爭的研究都是基於假設與模擬的結果,而非基於烏克蘭的實戰經驗。況且,美國與北約對於烏克蘭所提供的許多軍事援助與作戰協助(如:情報、即時戰情圖像/COP、目標獲得等),都未向台灣正式承諾。

更重要的是,非對稱作戰在俄烏戰爭所獲致的成果是烏克蘭付出極大代價(生命、國土摧殘)換得的,且因地理與作戰環境等限制未見得全然適用於台海。蓋台海嚇阻不能僅仰賴制阻(deterrence by denial),更需考慮如何防止或減低中共摧毀我兵力戰力與關鍵基礎設施。

嚇阻戰爭與消耗作戰所需兵力戰力之明顯不同以及該當如何均衡構建排序,或許才是烏克蘭戰爭最有價值的教訓以及台美諮商所最應該聚焦的重點。

魚叉岸防飛彈系統。 圖/波音公司
魚叉岸防飛彈系統。 圖/波音公司

如何應對美方政策的新現實

美國這次的重大政策調整事先並未與我國諮商。去年9月(蒙特利會談)與11月(國防政策會議)的兩次會談雖有涉及相關議題,但基本上僅屬單向知會性質,而非戰略伙伴間所應有的協商。且拜登政府的新政策恣意推翻了台灣多年來、依照美方指導嚴謹分析評估的戰力需求,是否另有深層目的,非常值得進一步瞭解。

況且,台海軍力失衡問題不完全因為台灣不重視或未優先購建所謂的非對稱戰力,而也是美國長期拒絕提供其他區域盟邦都能正常獲得的作戰能力、美方軍售體系的效率偏低且其軍工產業因產能與成本而近年來經常無法在合理期程內運交我方所需之武器裝備之故。美方務須正視並盡速解決此問題。否則,即便迫使台灣完全改弦易轍,也不可能達成2025或2027年前完成交貨形成戰力的目標。

曾與行政部門深入溝通、瞭解內情的美國國會人士表示,由於對台新軍售政策倉促成形、內部意見匯整溝通不周延、其實在美國政府內部多有爭議,故可能還有調整彈性,並非板上釘釘。尤其,美國政府高層其實對此政策看法分歧,且國會支持台灣的力量也對新政策的粗糙性頗為不滿,兩黨議員的反應動作正蓄勢待發。故台灣應該堅持自己的立場,絕不可輕易放棄對自己真正關鍵的國防需求,並需擬妥邏輯一致、專業上可恃的論述來跟美方高層溝通。

美軍高階退將認為,預警機可有效掌握遠程空域、甚至匿蹤以及海上目標,對台海的整體防衛不可或缺。 圖/美國海軍
美軍高階退將認為,預警機可有效掌握遠程空域、甚至匿蹤以及海上目標,對台海的整體防衛不可或缺。 圖/美國海軍

而針對新政策將「完全拒絕載臺性武器裝備」的認知,那也不儘然。就有負責協調的美方官員私下透露,倘若台灣能先針對一些美國認為應屬最優先的方面(如: 妥善率、彈藥、後勤、訓練、後備部隊裝備、國土自衛隊籌建、非對稱作戰能力、C4ISTAR等)做出指標性投資,那一年後再重新檢討採購載臺性裝備,甚至包括目前被阻絕的項目,美方屆時應該是會願意討論的。

有鑒於美方本身對此政策仍有異議,我方的反應就需格外審慎與適切,不宜對可能不利我國家利益的美方爭議性做法過早、過於積極的擁抱,甚至對美方友我勢力試圖結合國會協助斡旋的努力做出不恰當的評價。

政府應堅持自己的立場,絕不可輕易放棄對自己真正關鍵的國防需求,並需擬妥邏輯一致、專業上可恃的論述來跟美方高層溝通。圖為總統蔡英文。 圖/聯合報系資料照
政府應堅持自己的立場,絕不可輕易放棄對自己真正關鍵的國防需求,並需擬妥邏輯一致、專業上可恃的論述來跟美方高層溝通。圖為總統蔡英文。 圖/聯合報系資料照

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