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魚叉岸防飛彈系統軍購「預算暴增」的真相:忍痛而為的戰略?

魚叉岸防飛彈系統。 圖/Defense Media Agency
魚叉岸防飛彈系統。 圖/Defense Media Agency

據媒體報導,魚叉岸防飛彈系統軍購案預算暴增至866億餘元,比美方去年10月公告的軍售案金額23.7億美元(依當時匯率約合台幣677億元)要高出了189億元。消息一出,就受到質疑,這筆增加的金額從何而來,甚至揣測是否因採購品項或型號有所更變所致?

金額是否超出通告國會的上限?

但經本人向美方官員初步查證結果,上週所提供給台灣的修訂版發價書(LOA)總金額為23.6億美元,仍在去年10月26日通告國會的金額範圍內。根據美國法律規定,如果軍售案(美方需要向台灣收取)的金額超過了通告國會的數字,那就必須重新通告國會才可執行。但這並未發生,所以顯然實際軍售金額並未突破去年通告的上限(23.7億美元)。

同時,雖然一般認為美國政府強力支持魚叉飛彈案的部分原因,是為了藉此合約幫波音公司間接紓困(波音為魚叉飛彈的製造商),但該案金額對台灣雖大(23.6億美元分10年編列),相對於波音公司每年580億美元的營收卻僅是九牛一毛。而且這還未考慮中共如果因此軍售案而報復波音所可能導致的淨業務損失(2012至2016年波音在中國市場高峰期間,來自中國大陸的訂單約佔其全球業績11%)。

此外,由於魚叉岸防飛彈系統已停產多年,如今要為台灣產製這批發射系統與飛彈,勢必會牽涉可觀的一次性工程費用(NRE)從而容易導致成本飆升。對此,美方官員日前對筆者透露,五角大廈其實已一再向波音公司強調此案對美國政府的重要性,並強力要求盡可能壓低相關成本,所以本次全案的總金額並未超過去年10月通知國會的數字。

第一批採購的魚叉岸防系統只有32套,而這次修訂發價書增購了68套,但軍售案本身的金額並未成正比增加。根據媒體報導,今年6月中簽署第一批魚叉岸防飛彈系統的發價書時,採購32套系統與配套飛彈的金額是390億7560萬元台幣(以相同匯率計算約合13.7億美元)。如果這次修訂發價書後的軍售金額共為23.6億美元的話,那就表示這批68套系統與飛彈只要9.9億美元。也就是說,事實上這次真正應該令人意外的是,我們買68套系統所花的錢,竟然比之前的32套還要便宜。

魚叉岸防飛彈系統。 圖/Boeing
魚叉岸防飛彈系統。 圖/Boeing

多出來的錢是怎麽回事?

回到多出來那筆預算的問題。假設魚叉岸防飛彈系統軍售案本身的金額只有23.6億元(約合674億元台幣),那多出來的192億元台幣預算應該不是支付美方的費用,而是該案在國內的相關投資所需(例如:基地設施、陣地整建或指管系統整合等經費)一併「包裹」在該案預算內,才引起了混淆。

至於為什麼預算前後差距如此之大,部分原因可能是海軍在建案的過程中並未向美方正式申請報價(P&A/Price & Availability),而僅是以美軍所提供的「粗估成本」(ROM/Rough Order of Magnitude)來做為編列預算的依據。由於減免申請正式報價的流程可以節省大量的時間和程序,進而縮短整體建案籌獲的期程,並降低若干節外生枝的風險,故近年來國軍軍購案多採用此種方式。

然而,可能的後果就是編列的預算可能低於美國實際通知國會的軍售案總金額,而不得不靠事後減項減量、甚至追加預算等方式補救。這個問題早在當年紀德艦採購案時就曾發生過,近年的M1A2戰車案與魚叉岸防飛彈系統案亦均是案例。顯然軍方有必要研擬較為兩全其美之法,以便能精確掌握軍購成本,同時又可以盡可能壓縮建案流程。

魚叉飛彈發射。 圖/US Navy
魚叉飛彈發射。 圖/US Navy

忍痛全案買齊的決策思維

針對這次的採購案,由於魚叉岸防飛彈系統與國造的雄二機動發射型有性能與功能的重疊,加上所需金額龐大可能排擠其他軍事投資預算,所以我軍方其實自始至終都態度意興闌珊,半推半就。海軍甚至原本希望能先採購一部分(也就是為什麼第一階段發價書只涵蓋了32套系統與部分飛彈),而其餘部分則視日後預算狀況再決定是否、何時執行。

但美方對此十分堅持,美國國家安全會議印太事務協調官坎伯(Kurt Campbell)甚至在5、6月間與我方國安高層溝通時直接點名此案必須賦予更優先的排序,敦促我方盡速全案執行。這就是為什麼第一階段的發價書6月中旬才簽訂,隨即在8月底又提交修訂的(第二階段)發價書給台灣。

當然,蔡政府決定全案執行魚叉岸防飛彈系統採購案,除因美方壓力外,也有意透過落實美方對台灣優先籌建「非對稱戰力」的要求,來證明我們自我防衛的承諾。而這個動作也會有助於台灣後續向美國爭取其他(較不符合美方所認知的「非對稱作戰」)軍備能力之自由裕度。換言之,這次一口氣將魚叉飛彈系統買齊,或可視為是忍痛而為的戰略之舉。

雄風二型飛彈機動發射車。 圖/聯合報系資料照
雄風二型飛彈機動發射車。 圖/聯合報系資料照

美國國家安全會議印太事務協調官Kurt Campbell。 圖/美聯社
美國國家安全會議印太事務協調官Kurt Campbell。 圖/美聯社

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