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趙家緯、房思宏/面對離岸風電困局,如何建構社會支持體系?

圖/取自總統府Flickr(CC BY 2.0)
圖/取自總統府Flickr(CC BY 2.0)

近來,由於躉購電價大幅變動、彰化縣府未即時發出複審同意函,部份廠商因而揚言退出離岸風電市場。臺灣離岸風力發展的前景,遂引起各方關注。

就離岸風力費率訂定是否合宜、發電效率是否會衰減、專案融資風險可否承擔等議題,媒體已有多方論戰。從「科技社會研究」的視角來看,面對近年來社會圍繞著離岸風力發展的種種討論,光是單純客觀科學評估數據的列舉與澄清已經不足。我們更需要關切的是,在這個發展過程中,是否已經形成了「社會強健性知識」,方能更深入地理解此大型工程技術導入後,臺灣能源地景的鉅變。

「社會強健性知識」(socially robust knowledge)一詞,是曾任歐洲研究諮詢委員會主席的奧地利籍社會學家Helga Nowotny所提出。Nowotny強調:科技政策的決策依據,不僅需要由實驗室與少數專家生產出可靠的(reliable)知識,更需要有多元群體與常民涉入、對話與反覆修正的過程。在此社會知識生產過程中,社會大眾不再僅是科學知識的受眾,而需扮演積極性的角色。

檢視臺灣風電的發展歷程,自2012年行政院核定千架海陸風力發電機計畫開始,由示範風場、潛力場址到區塊開發,短短幾年間的摸索,雖然已經逐步透過跨部會溝通克服不少行政壁壘,但時至今日,躉購費率的社會對話,以及在地漁民的溝通,仍是建立社會強健性知識的癥結所在。

圖/聯合報系資料照
圖/聯合報系資料照

當五毛不只是五毛:躉購費率的社會對話

自2009年《再生能源發展條例》立法通過後,再生能源躉購制度既已啟動。然而躉購制度施行十年以來,大眾仍多認為施行的原因在於再生能源成本高昂,故需要藉由補貼,創造發展誘因。但事實上,當前的能源市場運作,並未能反應化石燃料與核能所衍生的外部成本,故而低估其能源成本。躉購制度乃是為了矯正低估能源外部成本的市場失靈所產生。

德國學者Krewitt與Nitsch曾於2003年的研究中,探討德國再生能源法施行後,所增加的電費負擔與減少的環境外部成本之間的差異。評估結果顯示,在1999年與2000年,德國因再生能源躉購制度 (Feed-in-Tariff)多付出了2億6000萬歐元與4億9000萬歐元,但是該段期間內所減少的環境外部成本則分別達到3億1100萬歐元以及5億1800萬歐元。1

然而,這樣的整體成本視野,並未進入此次臺灣躉購費率討論的思考之中。當前的討論,均仍停留於一般會計成本的思考。論者認為:若將離岸風力均適用於2018年每度5.8元的費率,再扣除迴避成本1.96元左右,每售出一度電,全民要補貼離岸風力業者3.8元。但,若參考歐盟研究估算2,將外部成本納入考量,則臺電不含再生能源之平均每度發購電總成本達到每度4.5元,而離岸風力的總成本約在5.9元,實際補貼額度每度約1.4元。

1.4元的補貼,有什麼樣的公共效益呢?讓我們再進一步考慮其離岸風力國產化帶來的投資效益。依據臺灣綜合研究院估算,2019年至2023年間離岸風電國產投資總額新臺幣2,830億元,以投資乘數約1.35(倍)計算,將帶動我國GDP累計成長新臺幣3,820億元、約25萬人次就業量。以此估算為基準,每度離岸風電,恰巧可帶動GDP增加1.4元。綜合環境外部成本以及產業帶動效果,我們可以知道:現行離岸風力的費率實為具有成本效益的投資決定。

儘管如此,現行離岸風力躉購費率討論,仍僅重視費率高低對於名目電價的影響。如梁啟源教授認為躉購費率將會使電價增加10%。但依照筆者估算,若離岸風力躉購費率最終定案為5.6元,則相較於目前所提出的每度5.1元,對2025年時電價的影響,約為1%左右而已。

當我們將此新興技術擺置於能源轉型、空氣品質改善、產業升級與綠色就業等軸線下,展開新的戰略性對話時,社會才有可能擺脫過往僅以「不缺電」與「低電價」等扁平思維,不再窄化能源政策的多重意涵。改變推動社會理解議題的框架,方有助於建構社會強健性知識的討論。

圖/取自總統府Flickr(CC BY 2.0)
圖/取自總統府Flickr(CC BY 2.0)

海中的拚博,風中的承諾

現在,離岸風電發展前景未明的局勢,雖然與2018年底的地方大選結果有關,但彰化縣長王惠美不願回覆能源局複審同意函的原因之一,卻是一個長久存在的問題:業者在漁業轉型以及漁業補償方案尚未與漁會取得共識。

這個問題,並非最近才突然浮現,早自示範風場開始推動,位於苗栗、彰化三個風場的業者,即各自面臨不同的漁業衝突問題,雙方衝突歧見之深,甚至到有業者與漁會興訟的地步。漁會對離岸風電有疑慮,主要是擔憂漁獲量會受到風機建設影響,包括:工程影響風場、未來無法進入風場作業、以及電纜上岸對沿海養殖漁業的衝擊等。漁民們對變動的不安,反映著漁業資源逐漸枯竭,未來漁業發展前景堪憂的深層憂慮。然而,在既有的協商機制中,這些多重考量卻往往只以金錢作為衡量價值,如此簡化的公式計算,並無助於拆解這些複雜的議題。

受到日本影響,臺灣的《漁業法》將漁業權定義為物權。因此,若風場規劃與既有漁場重疊,就必須面對漁獲損失或其他增加成本的補償問題。這也是農委會漁業署訂立《離岸式風力發電廠漁業補償基準》的原因。官方希望透過清楚的公式,讓離岸風電業者得以計算應補償漁會之金額,減少雙方的歧見。而在《電業法》修法後,漁會也可領取由離岸風電業者提撥之電力開發協助金

但是,有了這些制度設計,就能確保業者與漁會間的談判按部就章順利達成嗎?漁業補償金公式的實務應用,存在不少問題。首先,在基礎調查及漁業統計資料不足之情況下,難以直接套用公式計算漁業損失;其次,若談判陷入僵局,亦缺乏可信任仲裁機制介入之空間。

除此之外,許多漁會所關切之漁業與漁村轉型議題,也很難在這個「給錢—拿錢」過程中充分討論,並進一步尋找解方。更重要的,面對這過程中可能出現的滿天喊價、調查草率等現象,政府又該扮演什麼樣的角色?甚至,環繞這些爭議所開展的漁業轉型等議題,究竟該算是漁業政策、能源政策還是海洋政策?

簡而言之,雖然現任政府有著相對清晰的離岸風電發展目標,也盡量試圖整合行政資源,但從現在尚未解決,未來也可能層出不窮的漁業爭議中,我們可以知道:目前的離岸風電政策,很大一部分仍然沿用過往的能源開發思維,能源議題被孤立看待,而不是與廣泛地社會、環境、生態乃至不同產業的發展結合在一起整全考量。

在決策前端,缺乏各方利害關係者的廣泛參與;遭遇抗爭時,則試圖透過由地方頭人分配的利益渠道來化解爭議,而非解決問題。長此以往,就算離岸風電業者在產業鏈本土化、開創地方就業機會等面向投入多少努力,還是很難化解既有漁業組織之疑慮與不安,遑論進一步探討漁業與離岸風電共榮發展的前景。

圖/取自總統府Flickr(CC BY 2.0)
圖/取自總統府Flickr(CC BY 2.0)

未落實的支持體制,未竟的離岸奇蹟

受庇蔭於臺灣海峽的優良風場,又搭上非核減煤的政治承諾,臺灣被國際再生能源專業媒體譽為離岸風力的新興強權,或稱臺灣為國際離岸風力業者的兵家必爭之地。但從近年來的爭議可以知道:若臺灣未能建構離岸風力發展所需的社會支持體系,前述願景將只是空談。而此體系的建構,絕非只在費率爭議出現時,才動員社會網絡聲援就可以達成;只有從政策面上,積極落實「躉購費率聽證程序」與「海域綜合規劃」兩作為,方有可能。

相較於傳統民營火力電廠與汽電共生電廠收購價格的黑箱運作,立法機關在《再生能源發展條例》設計之時,既已明文要求「躉購費率及其計算公式,必要時得依行政程序法舉辦聽證會後公告之」。但,觀察近期圍繞在躉購費率的多項爭議,諸如未將國產化納入考量、設定發電時數上限、取消兩階段費率等。絕非能源局以「會自99年開始召開以來,爭議重點皆為公式、參數及費率,爭點已明確無釐清之必要」為由,可以迴避的。

我們可以發現,聽證程序的不完整,本身就是爭議擴大的原因之一。我們知道,黨產會進行黨產認定、內政部進行土地審議案件的聽證程序時,會先以預備聽證釐清爭點,提供完整調查報告,再於正式聽證會時詳細交互詰問,並詳載聽證會發言紀錄。反觀躉購費率聽證會中,僅由簡報資料,未有詳細分析的評估報告,亦未呈現各方利害相關人甚至審議委員所提出之論證依據。現行會議紀錄,也僅是發言紀要,而非會議發言實錄。

這使得原本具有高度透明與審議性質的費率制定過程,喪失其原有將此議題與社會對話之功能,後續對預告費率不滿意的業者,僅能循著各類非正式的協調程序,徒使費率訂定落人口實,成為反對綠能者攻擊的理由。

進一步來看,在再生能源發展牽涉之利害相關人日益增多(如偏鄉部落、社區發展協會等)之際,更應思考如何藉由更細緻的聽證程序,讓躉購費率背後的社會意義得以彰顯。藉由多方的審議論證過程,讓費率成為具有社會強健性的知識,方可厚實社會支持。另一方面,要解開在地漁會對離岸風力發展的疑慮,從漁業與離岸風電的競合關係反省目前的困局,需要的是一個能整合能源、減碳、國土資源調查、漁業轉型、生態保育等與海洋各面向相關的國家上位政策。

決策者必須納入能源與社會轉型之相關思考,並由此整合相關行政資源,以海域空間規劃(Marine Spatial Planning)的思維管理海洋的多元使用者。進一步設計包括漁民、漁村、漁會在內的各種利害關係人可於決策形成各階段充分參與的機制,並透過長期且扎實的社會與生態調查,開展與各種利害關係人的對話。由此才能建立一個上層強健(robust)、下層獲社會支持(social acceptance)的離岸風電發展政策。

離岸風電的發展,涉及臺灣前所未有的大型海事工程與能源轉型議程。這不只是技術上的挑戰,更需要面對社會上不同群體的利益衝突與既有觀念的侷限。故而在明確的裝置容量目標之外,需要的不只是技術的轉移,更是整體社會思維與政策思維的調整。期盼主政者能以更深層的戰略思考,推動社會強健性知識的建構,與社會轉型之政策方針,方能令臺灣綠能與能源轉型的推動走得更加穩健。

(原文授權轉載自「思想坦克Voicettank」,原標題:〈面對離岸風電困局,需要以社會強健性知識建構社會支持體系〉。)

圖/取自總統府Flickr(CC BY 2.0)
圖/取自總統府Flickr(CC BY 2.0)

  • 文:趙家緯,​臺大風險中心博士後研究員。房思宏,臺大建築與城鄉研究所博士後研究員。
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