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賴怡忠/港版國安法的效應:美中台關係、金融地景大洗牌?

習近平與李克強抵達第十三屆全國人大三次會議的閉幕典禮。 圖/歐新社
習近平與李克強抵達第十三屆全國人大三次會議的閉幕典禮。 圖/歐新社

中國兩會(政協與人大)會議因疫情延遲了兩個月後,於5月21日召開。因為這個會議的時間剛好在蔡總統5月20日就職之後,因此原先大家多將重點放在兩會是否會針對蔡總統演說有所回應。但不論是汪洋在政協的報告,或是李克強總理的國務院政府工作報告,兩岸關係都說得很少。

看其對香港與澳門部分,李克強在報告中表示要全面準確貫徹「一國兩制」、「港人治港」、「澳人治澳」、高度自治的方針,建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制,落實特區政府的憲制責任。支持港澳發展經濟、改善民生,更好融入國家發展大局,保持香港、澳門長期繁榮穩定。全篇看似重複過去的主張,毫無新意。

但也是在兩會開會的第一天傳出消息,先是在上午有親中派人士身兼港區人大代表的律師陳曼琪向港媒表示,會在兩會上建議可依據《基本法》第18條,不必經香港立法會審議,直接在港實施《國家安全法》。

起先,這則訊息被認為是部分香港親中人士的個別主張,但熟料在當天晚上公布的人大審議議程中,出現了全國人民代表大會常務委員會關於提請審議《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定(草案)》的議案。

這則短短的人大議程公告,證明了親中香港律師陳曼琪的建議好像已經排入議程,變成本屆人大會進行審議的項目。之後人大常委會副委員長王晨提出說明,更讓人認為這不是中共突如其來之作,而是已經進行一段時間的規劃審視之作為,而且已有計畫要在5月28日人大開會的最後一天審議時通過這個「決定」。而根據人大常委會估計每兩個月開會的頻率,可能就會在8月的人大常委會上通過其制定的法案,並逕付實施,無須香港立法會同意。

這消息一出全球震動,中國在兩會期間會如何回應蔡總統自此已經不是關注重點。也因為中共人大這個天外一筆,讓大家才了解在4月18日對香港異議人士與民主派議員的大逮捕,港警在母親節時對在路上散步港民的暴力攻擊等,不能以中國是利用西方國家深陷疫情無暇他顧的「趁疫偷襲」視之,更可能是更大格局謀算的一部份。

這個謀算可能來自於其對美中關係未來發展的估計,也有對兩岸局勢發展的認知,當然也不能排除有進行內部鬥爭對手以鞏固自身權力的成分在內。在某種程度來說,中國兩會對香港國安法的「偷襲」作為,已經讓我們看見了疫情對中國與世界所帶的改變,中港關係也剛好是這個疫情帶來變化的第一個祭品。

5月27日攝於香港。 圖/法新社
5月27日攝於香港。 圖/法新社

港版國安法搗毀了一國兩制

港版國安法引發外界疑慮的問題有二,第一是其內容對自由的限制。第二,是其通過的方式形同直接搗毀了「一國兩制」,以及當年的《中英聯合聲明》。而當年的《中英聯合聲明》,根據末代港督彭定康的解釋,本身是個兩國簽署的條約。本質是在中國承諾給予「一國兩制、港人治港」的前提下,英國同意將香港交給中國的協定(因為法律上,只有新界才需要談判持續租借,香港與九龍分別因1842年南京條約以及1860年北京條約永久割讓給英國。但沒有新界,香港就很難存活。一旦新界租約無法持續,香港勢必也跟著要回歸)。

因此任何毀掉「一國兩制」的做法,都可說是中方在片面毀約。當然中方對此認為1984年的《中英聯合聲明》已經是個不具現實意義的歷史文件,更談不上是什麼條約。

2003年香港剛從SARS死裡逃生,當時的特首董建華就想要根據《基本法》23條立國安法,但立即被當時的港人大反彈,有75萬人大遊行表示反對。之後雖然立法聲音不斷,但往往無疾而終。另一方面,澳門在2009年就通過類似的國安法。

去(2019)年香港反送中抗爭越演越烈,雖然特首林鄭月娥之後撤回「送中條例」,但中共十九大四中全會已經對港提出要求,要「建立建全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制」,當時就被認為是針對23條,對港提出立法要求的指示。因此今年這個國安法會被排入議程,並非無理可循。

根據人大常委會副委員長王晨的說明,這個港版國安立法是以本屆人大先做出「決定」,這個決定會正式授權給人大常委會來制定相關法律(立法),之後這個立法再由特區政府公布實施。因此是「決定-立法-公布實施」三步走的步驟。就時間點來看,應該是在5月28日人大完成對「決定」的審議,而根據人常委會每兩個月開會的頻率,可能最早在8月人大常委會就會完成立法,之後就再由特區政府公布實行。至於人大為何可以不經過香港立法會的同意,而可以逕對香港立法,王晨是說,人大常委會所訂立之法律可以算是《基本法》「附件三」中的法律,因此無須經過立法會同意。

由於國安法內容還沒出來,大家看到的都是人大「決定」的草案,不是國安法本身。但決定第四條就出現了中國可以根據國安需要在港設立機構,以履行維護國家安全相關職ㄦ責。這等同於中國可以設置超越中聯辦的國安機關直接以國安理由管制香港人民。這比根據《基本法》23條的設立更嚴重,因為這個機關可以直接管立香港人民,自此港人遇到的就不是港黑暴警而已,而會是中共國安、公安派駐的人馬直接管轄,香港特區法院可能也無濟於事。

而其立法過程也表示,中國可以透過人大直接立法加進《基本法》附件三的方式,直接改變《基本法》內容,而香港人民與立法會對此沒有發言權。更誇張的是,人大此舉不僅形同改變《基本法》,還將港版國安法位階視為《基本法》的一部份。這比根據《基本法》23條訂立的國安法位階更高。後者在理論上還可以透過立法會修正或是廢除,但如果變成《基本法》附件三,立法會就很難處理了。讓香港立法會對此無法置喙,相信這也是中方會以這個途徑立法的主因之一。

當人大可以一聲令下直接以增添附件,且不經過香港立法會同意的方式逕自修改《基本法》,「一國兩制」自然就消失了。過去所謂「根據憲法與基本法」確定香港特區憲政秩序云云,通通都是謊話。因為人大既然可以不經過香港人民同意就逕自修改《基本法》,顯示憲法高於《基本法》,一國(中華人民共和國憲法)高於兩制(香港基本法)邏輯。在此香港人受到雙重打擊,首先是國安法本身的影響,包括對言論自由,國際交往以及中國可以有駐港機構進行國安執法的問題,第二,是這個立法過程所顯示一國兩制就直接完蛋了。

5月28日,攝於香港。 圖/美聯社
5月28日,攝於香港。 圖/美聯社

對中國而言,香港不再重要?

這個準備公然搗毀一國兩制的作為,很可能意味著中國對於中美關係與兩岸關係出現了本質上的新估計與新作為。中國不是吃素的,摧毀香港一國兩制的後果北京不是看不到,因此要問的,是北京明知後果如此卻仍一意孤行,其對美中關係與兩岸關係的估計會是什麼。

疫情使得美中對峙變得更激烈,美國企業從中國出走,甚至是美中產業脫鉤的趨勢正因此加速。報載川普政府有意撥款協助美企從中國移出。由於過去認為中國對香港投鼠忌器是因為北京還要靠香港吸引外資,而外國去中國設廠生產的資金運籌也多是以香港為基地。

但如果美企與其他國家的企業(日企、歐企等)移出中國的趨勢變得明顯後,外資透過香港進入中國的數量必定會受到影響,導致香港對中國的引資效應也因此在降低。因此我們似乎可以推論,當明知這對外資的影響但中國還是對香港下手時,是否代表中國對美中合作已經不再期待,認定美中關係會朝向很不利的情況,所以乾脆趁能處理趕快處理,對港先下手為強呢?

香港對台垂範作用已失

當中國過去對台灣推一國兩制的統一方案時,香港往往被認為是向台灣示範一國兩治理的樣板,亦即香港對中國是其台灣有關一國兩制的垂範作用。如果不再對香港在乎,也可能表示中國不再把香港作為一國兩制的樣板,這到底暗示了什麼中國對台政策,就很值得玩味了。

港版國安法被推出,可能基本上也代表中國認為一國兩制在香港的實驗室是失敗的,所以乾脆收回。當然我們不清楚到底是中國認為香港的一國兩制實驗失敗,或是其對台政策出現重大轉折,不再使用一國兩制,或認為台灣始終不接受「一國兩制」的統一方案,因此香港作為一國兩制對台垂範的作用也就不存在了。不論是以上因素的哪一種,可能都會包括對台政策的變化。

如果對台政策真的出現變化,是否意味著「一國兩制、和平統一」也跟著沒有了。證諸今年以來中國越來越多對台灣的「武統」聲浪,雖然4月底出現某些指標性人物發言有一對此降溫,但往往其要降溫的是武統的現在式,意即不要「現在武統」,而不是否定武統政策。因此中共對港作為的變化是否代表其對台政策也出現了改變?這個發展現在就更令人關注了。

習近平為了對付外國勢力與內部敵對勢力?

除了中共對港政策背後所顯露的對美中台關係之變化外,從王晨的說法也可以發現,中共立國安法的四大理由為擔心「顛覆國家政權」、「分裂國家」、「恐怖活動」、「外部勢力干預」等,換句話說,中國對在港外國勢力的存在非常感冒,急欲除之而後快。

但因香港過去都是江派勢力的禁臠,習近平清理香港的另一個理由,可能也與打擊政敵的在港力量有關。這個問題從2014年雨傘運動、2019年反送中抗爭,都傳出有反習勢力利用香港在給習近平好看,包括去年香港反送中,讓習近平於中華人民共和國建國七十周年的諸多活動被綁手綁腳,還拱手將區議會選舉讓給反對派。因此也有一說,認為習近平強推港版國安法是為了對付在香港的內部與外部敵對勢力之故。

5月28日,攝於北京。 圖/路透社
5月28日,攝於北京。 圖/路透社

美如果改變對港定位,台港關係與台灣的金融政策都須大幅調整

習近平是根據哪些理由非要在這個時候強推港版國安法,我們還無法確定。但現在此法的通過似乎勢在必行,美國對此已經警告,認為此法一過,香港可能連形式的司法獨立都不可為,由於英制的司法獨立傳統是外資鍾情香港的主要理由,因此當香港不再一國兩制後,在港外資可能會因為預期司法無法獨立而開始大量外逃,美國在1992年通過的《香港政策法》,是將回歸中國後的香港與中國依舊區別對待的重要前提,就是香港可以保持一國兩制。

如果因為一國兩制喪失,導致美國不再視香港為獨立於中國以外的關稅領域,不再區隔香港與中國,那麼包括對美國的投資會受到管制,而香港在世界貿易組織(WTO)的地位、在亞太經合會(APEC)的位階等,也都可能會受到華府的挑戰。對金融的影響會很深遠。

先不談在移民政策與可能難民現象會對台灣的影響,光看其對金融運營的衝擊來說,由於香港也是台灣吸收美資,以及對美投資的金融運營基地之一,一旦華府改變對香港定位,把香港視為中國一部分後,以華府現在對中國日益收緊,美中脫鉤狀況日烈的現況,是否會跟著帶來美港也跟著脫鉤呢?這個趨勢暗示的金融地景洗牌,也會衝擊台灣既有的國際金融政策。

雖然現在所看到的不是所謂港版國安法的內容,而是制定這個國安法所須人大授權給常委會的「決定」草案,但其過程實質摧毀一國兩制,也為之後人大逕自修改國安法開了綠燈,並且還讓香港立法會失去修改這個國安法的位階。表面上中共是為了避開無作為立法會的便宜行事,但實際上卻是實質閹割立法會,並將基本法降格為附屬於中華人民共和國憲法之下的一般性法律。影響會更深遠。

這也表示港人現在抗爭的悲劇性與孤獨性,世界更不能等閒視之。去年香港反送中抗爭時,西方主要民主國家放任香港黑警暴力,部分西方國家論客甚至呼應中共對抗爭港人的指摘,其在與中國的對話時也多略去對香港情形的關注,這些錯誤絕不能再重複。不僅我們不能忘記中國對疫情世界流行的責任,中國對香港人民帶來的問題,港警對港人任意施暴的惡行,同樣也不能視若無睹!

(原文授權轉載自「思想坦克Voicettank」,原標題為〈香港一國兩制的終結與美中台關係〉。)

5月28日,學生團體在台北的香港經貿辦事處前舉牌示威。 圖/美聯社
5月28日,學生團體在台北的香港經貿辦事處前舉牌示威。 圖/美聯社

  • 文:賴怡忠,作者為讀錯書,入錯行,生錯時代的政治邊緣人。
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