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蔡宜家/兒少最佳利益何在?「偏差行為預防及輔導辦法」草案爭議

新修正的《少年事件處理法》,讓實際上未犯罪的少年與觸法兒童脫離了少年司法,回歸以照護為主軸的教育、社政體系。 圖/聯合報系資料照
新修正的《少年事件處理法》,讓實際上未犯罪的少年與觸法兒童脫離了少年司法,回歸以照護為主軸的教育、社政體系。 圖/聯合報系資料照

2019年6月,新修正的《少年事件處理法》(下稱少事法),讓實際上未犯罪的少年與觸法兒童脫離了少年司法,回歸以照護為主軸的教育、社政體系,不過伴隨而來的,便是面對此類兒少的教育、社政機制如何銜接,以及人力、資源能否及時到位與有效因應等問題。

為了避免兒少偏差行為的預防及輔導工作繼續由警政、司法體系處理,行政院在今年5月底,預告了「兒童及少年偏差行為之預防及輔導辦法」草案(下稱該辦法)。政務委員林萬億也在接受媒體採訪時表示,期待能藉由該辦法防治兒少偏差行為。然而該辦法公告後,卻引發外界質疑。

筆者在今年7月前往衛福部參與該辦法的北區座談會時,也見識到多方專家、單位與政府機關間的論理攻防,尤其聚焦於該辦法逾越少事法授權範圍、添加兒少偏差標籤、跨單位協調與資源未獲解決等面向。只是,這些火花在法制面上的意義是什麼?它們將如何影響脫離司法的兒少未來?對此,筆者以行政院今年5月底公告的該辦法為基準,嘗試彙整相關評論與座談會所見,並從制度面釐清該辦法應被賦予的權責與當前爭議1

「兒少偏差行為之預防及輔導辦法」的背景故事

過去少事法的適用對象,按照舊法第3條的規定,包含觸犯刑罰法令的12歲以上未滿18歲少年,以及未犯罪但有觸犯刑罰法令可能的少年,並臚列了7種行為態樣;至於7歲以上未滿12歲兒童,如果觸犯刑罰法令,則依第85條之1規定,適用少事法中的少年保護事件規範。當時,這幾類適用對象所要面臨的是少年司法程序,包含審前調查、少年法庭與司法處遇。

然而,我國在2014年通過《兒童權利公約施行法》,明示聯合國《兒童權利公約》具有國內法律效力,並以健全兒少身心發展、保障兒少權利為制度目的,規劃落實兒權公約的相關措施。此後,檢視國內制度有無符合兒權公約意旨,便成為我國重要的兒少政策方向。

而其中和少年虞犯、觸法兒童相關聯之處,在2016年至2017年進行首次國際審查時,我國邀請的獨立兒權專家在結論性意見第96點提及,對於14歲以下的觸犯刑罰法令兒少,應適用《兒童及少年福利與權益保障法》(下稱兒少權法)而非少事法;另外也提及,應廢除虞犯制度,並透過兒少權法,對有問題行為(problematic behavior)的兒少提供必要支持與保護。

之後司法院、內政部等機關便以前述結論性意見為核心,提出對虞犯少年、觸法兒童論以具強制性司法處遇的疑義,也形成少事法在2019年的修法契機。

時間來到2019年的少事法修法,立法者接續前述脈絡,考量兒權公約中盡最大可能確保兒童生存發展、避免兒童非法使用藥物等意旨,以及避免同樣行為對成年人而言不違法、對兒少來說卻成犯罪的身分犯爭議下,針對原7款虞犯事由進行修改,僅保留3款極接近觸犯刑罰法令或嚴重戕害身心健康,而仍有必要透過法院處理的類別;同時,配合兒權公約,刪除「未滿12歲觸犯刑罰法令兒童適用少年事件」的規定2

至此,以預防犯罪為目的的7類虞犯少年,轉變成以健全成長為目的的3類「曝險少年」機制,而無須透過少年司法協助健全成長的少年與觸法兒童,則使其回歸教育、社政等福利體系,避免違反兒少最佳利益與造成司法標籤效應。

另一方面,由於曝險少年機制需透過多方資源整合以進行必要輔導、預防措施,因此少事法第86條第4項授權行政院與司法院訂立少年偏差行為之輔導及預防辦法,也就是「兒童及少年偏差行為之預防及輔導辦法」的由來。

由於曝險少年機制需透過多方資源整合以進行必要輔導、預防措施,少事法第86條第4項授權行政院與司法院訂立少年偏差行為之輔導及預防辦法。 圖/法新社
由於曝險少年機制需透過多方資源整合以進行必要輔導、預防措施,少事法第86條第4項授權行政院與司法院訂立少年偏差行為之輔導及預防辦法。 圖/法新社

爭議一:規範對象逾越少事法授權範圍

然而,回歸筆者一開始所述,這樣以協助曝險少年健全成長、避免司法標籤為制度良意的預防及輔導辦法,卻在草案研議之初受到多方爭論,其中較重要的制度面問題,在於少事法透過修法排除適用觸法兒童及部分虞犯少年行為後,該辦法又將這些對象納入適用範圍,有違少事法授權意旨

首先,該辦法性質上是機關發布的「命令」,而命令不得牴觸憲法及法律。行政機關所作成的施行細則或命令,皆應在符合立法意旨、未逾越母法規定限度內,訂立和執行法律相關的細節性、技術性事項,且不得牴觸母法或增加法律所無之限制3

然而,該辦法第3條第1項除了包括少事法的曝險少年外,還將已經被少事法刪除的觸法兒童,以及「與有犯罪習性之人交往」、「逃學或逃家」、「參加不良組織」三種少年虞犯行為重新列入規範。此外,更增加《少年不良行為及虞犯預防辦法》第3條所列的少年不良行為,以及兒少權法第43條第1項所列兒少不得做的行為4。至此,就規範對象而言,該辦法已逾越少事法第86條第4項的授權範圍。

就規範對象而言,「兒童及少年偏差行為之預防及輔導辦法」已逾越少事法第86條第4項的授權範圍。 圖/路透社
就規範對象而言,「兒童及少年偏差行為之預防及輔導辦法」已逾越少事法第86條第4項的授權範圍。 圖/路透社

爭議二:違反兒少最佳利益原則

該辦法草案發布後,雖引發學者專家批評逾越少事法授權,及造成兒少脫離司法標籤後卻被貼上偏差標籤,但筆者在座談會時,則見到政府機關代表說明,該辦法並未造成偏差標籤效應,而是致力於整合跨部會資源、提供協助兒少的多元機制,以避免兒少自司法落入教育或社政單位時,因各部門權責認定差異導致無人協助的狀況。

基此,在學者專家和政府機關各執一方觀點下,釐清該辦法逾越少事法授權規範時,對兒少造成何種影響,便是重要的議題。筆者認為,倘若從兒權公約之「兒少最佳利益」的角度出發,應可以發現問題所在。所謂兒少最佳利益,依據憲法第156條及釋字第664號解釋意旨,是兒少人格權保障的實踐方法5

在法律上,兒少權法第5條與內國法化的兒權公約第3條第1項皆規定,兒少最佳利益原則是各公私機關、機構處理兒少相關事務時,應優先考量的基準。至於具體內涵應參考聯合國兒童權利委員會對公約的解釋(兒權公約施行法第3條);最為相關的是第14號一般性意見,其中提到在兒權公約第6條規定下,評判、確定兒少最佳利益時,應確保充分尊重其生命、生存和發展權,這得以呼應少事法修法時,本於兒權公約第6條等規範,讓虞犯少年與觸法兒童回歸福利體系的意旨。

此外,上述意見的第71點提及,評判、確定兒少最佳利益時,國家應盡義務確保兒少享有福祉所需的照護,尤其該照護須和確保兒少福祉相關,是一個廣義的概念。而這也呼應少事法修法時依循的兒權公約結論性意見中,第96點提到廢除虞犯、以兒少權法提供有問題行為兒少必要支持與保護的意旨6

在法律上,兒少最佳利益原則是各公私機關、機構處理兒少相關事務時,應優先考量的基準。 圖/路透社
在法律上,兒少最佳利益原則是各公私機關、機構處理兒少相關事務時,應優先考量的基準。 圖/路透社

由上可知,兒少最佳利益,是憲法中兒少人格權的基礎,也是兒權公約、兒少權法中機關單位執行相關業務的優先原則,更在少事法修法、兒權公約結論性意見,乃至該辦法中成為規範依循基準。此際,筆者認為或許能透過比較兒少權法和該辦法的方式,來檢視該辦法是否因違反兒少最佳利益原則,造成牴觸法律或增加法律所無的限制。

首先,該辦法第3條將觸法行為、曝險行為外的數種行為,在立法者認定有危害身心健康、造成社會不安,或產生犯罪行為等風險後,定位為「偏差行為」;相對地,兒少權法則未列舉偏差行為的態樣,而是區分一類為數種兒少不得做的行為(43、47條),另一類則是情節嚴重的偏差行為(52條)。

接著,就偏差行為的處理方法,兒少權法僅規定主管機關得依照護兒少者的申請或經其同意,協調適當機構協助、輔導或安置;但另一方面,該辦法除了有前述規範,也要求醫療、社政、教育、司法等執行職務人員,發現兒少有偏差行為時即應採取行動,並得通知兒少照護者與學校,或通報權責機關,且權責機關依該辦法第7條規定,得以偏差類別是否涉及他人或社會法益為基準,區分負責機關為少年輔導委員會(下稱少輔會)或其他縣市機關。

由此可知,相對於兒少權法之以兒少福祉為立法目的、以兒少最佳利益為準則、以家庭支持為核心的規範模式,該辦法更傾向不以兒少發展、福祉為外部介入或資源選擇的優先考量,而是在單方面推定某個行為有觸法、犯罪或社會防衛風險後,就認定是一種偏差,進而提早讓外部單位直接介入,開啟依侵害他人社會法益程度決定權責機關的可能性。

這呼應了犯罪學領域中,「偏差」的定義取決於社會對某行為是否有負面反應或譴責的現象。一旦認定某行為是偏差,而社會試圖以教育、矯正、處罰等形式來控制做出該行為的兒少時,兒少便容易被貼上偏差標籤,進而在社會的否定中改變對自我的看法,引發後續更多偏差行為7

綜合前述,即使該辦法是以維護兒少最佳利益為目的,但列入少事法中曝險少年以外的行為態樣,不僅逾越少事法授權,也因前述處理機制,可能牴觸憲法、兒權公約、兒少權法保障的兒少最佳利益原則,不僅形成法律效力爭議,也呼應學者專家提到的偏差標籤疑慮。

該辦法更傾向不以兒少發展、福祉為優先考量,而是在單方面推定某個行為有觸法、犯罪或社會防衛風險後,就認定是一種偏差。 圖/美聯社
該辦法更傾向不以兒少發展、福祉為優先考量,而是在單方面推定某個行為有觸法、犯罪或社會防衛風險後,就認定是一種偏差。 圖/美聯社

爭議背後的跨單位整合難題,有待解決

在論證該辦法於定位偏差概念與處理方式等的法律效力爭議後,後續的實務問題便會無法避免的回到該辦法訂立之前,教育、社政等福利體系如何銜接脫離司法兒少的討論。

在北區座談會中,這項討論不僅是政府機關研議該辦法的動機,也是在場學者專家,本於學術或實務經驗下的擔憂,包含教育系統缺乏足以因應多類輔導學生的資源;以及面對缺乏學籍、學籍變更過渡期,或實質上難以就學的兒少,校外單位、社政體系如何協助與合作。

對此,座談會中政府機關代表與學者專家多認為,應仔細盤點兒少權法等法規在兒少轉銜機制中的規範問題後,進行修正作業。若以此方向再檢視「兒童及少年偏差行為之預防及輔導辦法」,則會發現該辦法期待的解決方式,是透過少輔會整合、轉介兒少個案所需資源,例如教育、社政主管機關在處理個案時得通知少輔會(9、10條);以及少輔會整合資源、接案評估、轉介服務等義務(11條)。

不過,少輔會依據少事法規定,是坐落於各縣市,以曝險少年為對象,結合多領域人員、資源進行適當輔導的單位。倘若政府機關期待將少輔會權能擴大服務至其他有問題行為的兒少,在該辦法不宜納入曝險少年以外規範對象的前提下,或可考慮將少輔會解釋為兒少權法的主管機關,並集中就兒少權法為規範修訂,或者另行設立相關規範,促進以兒少福祉為核心的跨部門合作、資源整合效果。

後續的實務問題,回到教育、社政等福利體系如何銜接脫離司法兒少的討論。 圖/路透社
後續的實務問題,回到教育、社政等福利體系如何銜接脫離司法兒少的討論。 圖/路透社

結語:許一個以兒少福祉為優先的照護機制

綜合以上推論,由少事法授權訂立的「兒童及少年偏差行為之預防及輔導辦法」,應僅能以少事法第3條第1項第2款曝險少年為規範對象,至於已被少事法刪除的虞犯少年、觸法兒童,以及其他被該辦法草案定位為偏差的行為,則應在兒權公約、兒少權法之兒少最佳利益原則與少事法修法意旨下,除去司法標籤與偏差標籤後回歸兒少權法,讓家庭、主管機關能本於兒少最佳利益原則,判斷適合該類兒少的問題處理方式。

不過,在檢視法規面的同時,也不能忽略該爭議辦法下,對於兒少自司法回歸福利體系後,跨部會整合協助的期待,與現階段缺乏相應資源、人員的壓力。此際,盤點相關法規、釐清少輔會的權責範圍並為制度研議,將可能是下一階段的重要任務,而為了達成資源整合、機關協力目的,應透過政策挹注經費、人力的重要性,自無須多言。

未觸法少年與觸法兒童,在脫離少年司法的標記後,迎接他們的應是一個以其福祉、需求為重心的照護機制,而不是先用偏差概念否定其人格後,透過福祉外的考量研議輔導機制。在該辦法正式上路前,僅以此文淺談相關議題,並期許該辦法與相關法規、配套,都能針對修法後所衍生的問題,有持續性與滾動式的精進對策。

未觸法少年與觸法兒童,在脫離少年司法的標記後,迎接他們的應是一個以其福祉、需求為重心的照護機制。 圖/美聯社
未觸法少年與觸法兒童,在脫離少年司法的標記後,迎接他們的應是一個以其福祉、需求為重心的照護機制。 圖/美聯社

  • 文:蔡宜家,目前是司法官學院犯罪防治研究中心副研究員,也是臺灣大學法律學系博士生,在學習者與學術工作者的夾縫間,努力前進。
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  • 本篇評析僅是筆者公務出席2020年7月7日由衛福部舉辦的「兒童及少年偏差行為之預防輔導相關制度」北區座談會後的學術研究淺見,非代表法務部司法官學院的政策立場。
  • 參見院會紀錄 (2019),立法院公報,第108卷,第60期,頁25-39、140。
  • 司法院釋字第367號解釋理由書節錄:「有關人民自由權利之限制應以法律定之且不得逾越必要之程度,憲法第二十三條定有明文。但法律之內容不能鉅細靡遺,立法機關自得授權行政機關發布命令為補充規定。如法律之授權涉及限制人民自由權利者,其授權之目的、範圍及內容符合具體明確之條件時,亦為憲法之所許…若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者,該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內,自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之,惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制,行政機關在施行細則之外,為執行法律依職權發布之命令,尤應遵守上述原則。」司法院釋字第612號解釋理由書節錄:「憲法第十五條規定人民之工作權應予保障,人民從事工作並有選擇職業之自由,如為增進公共利益,於符合憲法第二十三條規定之限度內,對於從事工作之方式及必備之資格或其他要件,得以法律或經法律授權之命令限制之。其以法律授權主管機關發布命令為補充規定者,內容須符合立法意旨,且不得逾越母法規定之範圍。其在母法概括授權下所發布者,是否超越法律授權,不應拘泥於法條所用之文字,而應就該法律本身之立法目的,及整體規定之關聯意義為綜合判斷......。」
  • 該辦法定義為偏差的行為,在第3條第1項第3款第3目至第8目規定,援引自少年不良行為及虞犯預防辦法第3條第5款、第7款、第8款、第10款至第12款;在同款第10目至第14目規定,援引自兒少權法第43條第1項及第47條第1項。
  • 司法院釋字第664號解釋理由書節錄:「......人格權乃維護個人主體性及人格自由發展所不可或缺,亦與維護人性尊嚴關係密切,是人格權應受憲法第二十二條保障。為保護兒童及少年之身心健康及人格健全成長,國家負有特別保護之義務(憲法第一百五十六條規定參照),應基於兒童及少年之最佳利益,依家庭對子女保護教養之情況,社會及經濟之進展,採取必要之措施,始符憲法保障兒童及少年人格權之要求......。」
  • 第71點是指,兒權公約針對兒少最佳利益作成的第14號一般性意見中的第71點。而少事法修法時依循的不是前述一般性意見,而是第10號一般性意見與首次國際審查結論性意見(包含第96點)。此處,因為結論性意見第96點提到的讓兒少回歸福利系統而非司法系統,概念和第14號一般性意見中的第71點內涵相契合,都是賦予國家以兒少福祉為優先的義務,所以才會放在一起比較。
  • 參見周愫嫻、曹立群 (2007),犯罪學理論及其實證,頁202-209。

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