黃哲融／中國禁台灣農漁產（下）：可以用國際法制裁中共的經濟脅迫嗎？

▍上篇：

中國禁台灣農漁產（上）：說不買就不買，常見的經濟脅迫有哪些？

第二次世界大戰後，國際社會成員不僅意識到武力使用和內政干涉，對國際和平帶來的負面影響，還認識到貿易措施對國際發展帶來的阻礙。於是，為了維護世界和平與安全，聯合國創始成員國於1945年簽署《聯合國憲章》來規範國家行為並確定國家的權利、義務和責任。

而為了進一步確保國家主權平等不受侵犯，也令國家間友好相處與合作，聯合國大會分別在1965年和1970年先後通過2131號決議——《關於各國內政不容干涉及其獨立與主權保護宣言》(Declaration　on　the Inadmissibility of Intervention in the Domestic Affairs of States and the Protection of their Independence and Sovereignty)和2625號決議——《關於各國依聯合國憲章建立友好關係及合作之國際法原則宣言》(Declaration on Principles of International Law concerning Friendly Relations and Co-operation among States in accordance with the Charter of the United Nations)。

確認各國有不干涉任何其他國家國內管轄事件的義務，包括不得使用或鼓勵使用經濟措施，強迫另一國家，以取得該國主權行使上的屈從，並自該國獲取任何種類的利益¹。

為何國家採行經濟脅迫的事件仍然屢見不鮮？

簡單來說，就是國際社會成員對不同情境的經濟脅迫，有不同的認識。雖然原則上禁止，但大多數國際社會成員認為，在一定必要下，經濟措施可以替代武力使用，有效解決國際問題，並確保國際法得以遵守，並將此寫入聯合國憲章²。

不過，由於經濟措施包括合法或非法運用經濟影響力兩種，而兩者之間的界線卻難以劃清，從而成為經濟脅迫行為難以被規範的根本原因。

特別是開發中國家，認為任何透過經濟措施干涉內政的行為均需被規範，強力主張將經濟措施列入「武力」範疇。不過如此廣泛設限的後果是，若一國不能滿足另一國的經濟要求，即有可能被認定是在限制他國經濟，從而被認定為使用武力，而成為非法行為³。

此外，即使國際社會成員對經濟措施的合法與否有明確的區分標準，但實務中仍有認定困難。首先即使針對最常見的貿易限制措施——如關稅和技術性貿易措施，已經有相當完善的WTO規範，經濟措施和脅迫目的之間的關聯性仍難以證明。

透過上述中國案例可知，由於該國採取的經濟脅迫措施，通常是透過非正式或法律以外的途徑實施，不直接、不公開也不透明，且形式複雜多樣，難以直接看出目的與措施之間的關聯，使得中國容易否認其經濟措施具有脅迫性。

同時，隨著經驗積累，中國採取的經濟脅迫手段和技術是越來越高明，除了難以證明目的與措施間的關聯外，還會附上「合法理由」正當化其措施的實施。

另外，中國為了避免目標國到WTO進行申訴，會彈性控制其措施的持續性和危害性，使得受害國的舉證難度大增。針對有WTO規範的貿易措施都如此，更何況是採取如旅遊限制和民間抵制這類尚未受國際法規範的限制性措施。

最後，要證明經濟措施干涉他國內政是另外一個難題。以國際法院的「尼加拉瓜訴美國案」（Nicaragua v. United States）為例，1979年，美國對尼加拉瓜「桑定國民解放聯盟（FSLN）」推翻親美政權大為不滿，時任總統雷根除了指示CIA扶植武裝組織試圖推翻FSLN政權外，還對尼加拉瓜實施貿易禁運、刻意限制其主要經濟作物的出口、拒絕提供進出口貸款，並利用美國在世界銀行的優勢地位，杯葛對尼加拉瓜的財政援助，嚴重威脅到尼加拉瓜的經濟。

然而，國際法院卻不這麼認為，其表示：美國採取的措施尚未達到「強行干預」內政的程度，因此美國並沒有違反「不干涉原則」，而僅違反兩國「友好通商航海協定」的條約義務⁴。

面對中國的經濟脅迫，台灣的因應之道

由於台灣仍然高度依賴中國市場，台灣有必要採取戰略性、慎重和積極主動的態度，對抗中國的經濟脅迫，而台灣政府除了分散貿易市場和根據《海峽兩岸經濟合作架構協議》進行協商和爭端解決外，還可以採行的辦法有：

1. 透過WTO爭端解決機制

WTO會員之間若發生貿易糾紛，在正式訴諸爭端訴訟程序之前，爭端當事國可以先進行雙邊諮商、斡旋、調解及調停等管道解決糾紛，或請求WTO秘書長出面協助解決。

當諮商不成後，原告始得向WTO秘書處要求成立爭端解決小組（Panel）進行爭端訴訟，並由小組作出裁決並提交爭端解決機構（Dispute Settlement Body, DSB）予以採認或否決；若遭否決，仍有機會對小組裁決進行上訴。

此外，當有爭端解決案件成立時，其他有實質利益的非當事國也可用第三國的身分參與。不過因爭端解決通常緩不濟急，且目前上訴機制又因美國前總統川普拒絕派任上訴機構法官而停擺，因此除萬不得已，爭端當事國一般不會透過WTO爭端訴訟解決貿易糾紛。

此外，針對特定貿易措施，其所造成的貿易糾紛，若會員經過一段時間的雙邊諮商後仍未達成協議，則可在特定委員會上提出「特定貿易關切」（Specific trade concern, STC），而對方則有義務針對問題回應並展開溝通。

例如台灣因中國在不符合科學證據及國際貿易規範的情況下，片面暫停釋迦與蓮霧進口而多次尋求與中國諮商，但未獲得回應，於是台灣WTO代表團在WTO食品安全檢驗與動植物防疫檢疫委員會上，提出特定貿易關切。

2. 制定《反經濟脅迫法》

針對中國多次的經濟脅迫行為，我國行政院經貿談判辦公室總談判代表鄧振中，曾在日內瓦接受路透社專訪時提出：希望對中國晶片出口大砍40%，以此作為反制手段。此方法乍聽之下很過癮，然而卻無相關法律依據作為支持，若貿然採取，會令台灣同樣背負不遵守國際貿易規則的罵名。對此，台灣可以借鑒美國或歐盟的作法，制定《反經濟脅迫法》為我國實施前述反制措施提供法律依據⁵。

3. 加強國際合作

由於中國越來越常使用經濟脅迫，迫使許多國家重新思考與中國的經濟關係。

而近幾年大家耳熟能詳的「供應鏈改革」和「印太經濟架構」都可謂是為了因應中國經濟脅迫而生。此外，為了反制中國的經濟脅迫，有國外智庫建議西方民主國家應該效仿北大西洋公約組織（NATO）成立「民主國家聯盟條約組織」（或稱「貿易北約」），並借鑒《北大西洋公約》第五條「集體自衛權」的概念行使經濟集體自衛權，即當任一成員國受到中國的經濟脅迫時，其他成員國將無條件統一採取報復措施。

若有朝一日，國際社會在中國經濟脅迫的壓力下，真的組成反經濟脅迫聯盟，台灣應該積極爭取加入。

儘管許多研究都曾表示，即使某些國家相對具有經濟實力的優勢，也很難單方面決定經濟脅迫是否有效，其中還必須考慮到政治等因素；而目前台灣國內的政治氛圍，也讓中國的經濟脅迫措施難以改變台灣政府的政策，甚至還會出現反效果。

不過中國的脅迫手段也日益精進，如今已經出現使用「軍事演習」的方式影響台灣的貿易航道。而且比起直接迫使台灣政府屈服，中國在經濟施壓台灣的企業和個人方面更為成功；再藉由企業和個人影響政府的決策。這些案例都是過去少見，且未受到法律規範的。對此，台灣真的有必要認真看待中國經濟脅迫的行為，並建立一套有效的因應機制。

參考文獻

• 李俊毅（2021），〈中國的經濟脅迫：必要但效果不一的工具〉，《國防情勢特刊》。
• 羅昌發（2010），《國際貿易法》。台北：元照出版。
• 杰西（2021），〈如何應對中共經濟脅迫，專家建議建立「貿易北約」〉，《美國之聲》。
• Peter Harrell, Elizabeth Rosenberg, and Edoardo Saravalle, 2018. China’s Use of Coercive Economic Measures, Center for a New American Security.
• Anders Fogh Rasmussen and Ivo Daalder, 2022. Memo on an "Economic Article 5" to Counter Authoritarian Coercion, The Chicago Council on Global Affairs.

• 文：黃哲融，東吳大學國際法組碩士。
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• 聯合國大會2131號《關於各國內政不容干涉及其獨立與主權保護宣言》決議，聲言「各國均享有選擇其政治、經濟、社會與文化體制的不可讓渡的權利，不容他國予以任何形式的干涉」；聯合國大會2625號《關於各國依聯合國憲章建立友好關係及合作之國際法原則宣言》決議，各國有依照憲章不干涉任何國家國內管轄事件之義務，包括任何國家均不得使用或鼓勵使用經濟、政治或任何他種措施強迫另一國家，以取得該國主權權利行使上之屈從，並自該國獲取任何種類之利益。
• 《聯合國憲章》第41條：安全理事會得決定所應採武力以外之辦法，以實施其決議，並得促請聯合國會員國執行此項辦法。此項辦法得包括經濟關係、鐵路、海運、航空、郵電、無線電、及其他交通工具之局部或全部停止，以及外交關係之斷絕。
• 李子文，〈國際法與武力之使用〉，《東海大學法學研究》。
• 黃居正，《判例國際公法I》，頁119-126。台北：新學林。
• 2021年10月，美國眾議院跨黨派議員共同推出「反中國經濟脅迫法案」（Countering China Economic Coercion Act）旨在對抗中國的經濟脅迫，不過該法案目前尚未通過；2021年12月，歐盟執委會發布「反經濟脅迫規則草案」（Proposal for a Regulation of The European Parliament and of The Council on the Protection of the Union and Its Member States from Economic Coercion by Third Countries）旨在防止第三國以施壓歐盟或其成員國採取特定政策為目的，威脅實施將影響歐盟或其成員國之貿易或投資的措施，不過該法案目前尚未通過。其中，該草案的附件I列入許多歐盟可以採取的反脅迫措施，包括關稅措施、進出口禁令、對貨品貿易的限制、對投標程序的限制、對服務、外資限制或智慧財產權的限制等。