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無主之地的考驗:南極會變成下個大國競技場嗎?

攝於2018年9月,雪龍2號下水典禮。 圖/路透社
攝於2018年9月,雪龍2號下水典禮。 圖/路透社

今年7月,號稱中國第一艘自製破冰船——MV雪龍2號——正式竣工。在江南造船廠完成測試後,雪龍2號預計將投入中國在南極第36次的科學探索;從2010年以來,造訪南極的中國旅客迅速增加,數量僅次於美國,今年可望達到兩成,可能不久後便會超越美國。

這些數字代表中國對南極的興趣與日俱增,無論從政府到民間,南極變成一個頂級玩家的夢想。然而,就像對於中國極地絲綢之路計畫的擔憂,美國、澳大利亞等西方國家也同樣懷疑中國在南極的動機與作為。

就現狀而言,除了南極海豹保護公約(CCAS)外,中國幾乎加入了全部的南極條約體系(ATS)。同時,也擁有諮詢國地位,在南極治理上有一定的發言權。在科學研究方面,中國目前設有四個永久性研究站,少於阿根廷的六個,但多於美國的三個,且正在建造第五站點,預計在2022年完成。

如此看來,中國和其他ATS成員似無差別,那為什麼在一些西方國家的眼裡,它已成為所謂的挑戰者呢?

中國在南極的野心

這與習政權接班以來,中國一系列「有所作為」的對外政策有關。作為世界第二大經濟體,為了確保中國的利益,北京對地球內外的領域都有興趣參與。以南極為例,包括科研、漁業及礦產資源、旅遊、航運,甚至是民族自豪感等,都是中國追尋的目標。

部分國家與環保團體質疑中國在南極的企圖,開始憂心其活動可能影響ATS的穩定。例如,雖然有環境保護議定書(PEPAT)禁止採礦活動,但條約其實沒有強制執行力,且議定書將在2048年到期更新,有人擔心大國可能會試圖解除條約束縛,開始採礦。

然而,不管是哪個國家想修改ATS,其實都有難度,因為諮詢國固然有權提出結束採礦禁令的審查會議,但任何修正都需要超過四分之三成員國的支持,門檻相當高。除非該國退出ATS逕行採礦,但這等於向南極社群宣戰,必然受到國際制裁。

再者,即使有心,想開採南極的煤、鐵、礦石等,仍存在巨大的經濟和技術難題。雖然南極有融冰問題,但冰蓋仍相當厚,要對冰下土地進行勘探耗費不貲。此外,南極遠離世界市場,運輸時必須經過危險的冰洋,嚴酷的環境使得商業運行難上加難。當然,30年後的光景未必和現在一樣,人類極有可能克服這些障礙。

2009年,中國在冰穹A建立研究站「崑崙站」。 圖/新華社
2009年,中國在冰穹A建立研究站「崑崙站」。 圖/新華社

南極管轄權之爭

坦白說,環保與資源議題目前不算當務之急,真正會引起爭議,進而導致國家反目的還是主權(管轄權)議題,這也是部分西方國家和中國最大的分歧點。

2005年,中國和澳大利亞合作,在冰穹A(南極最高處,也是澳大利亞聲索領土)附近設立自動氣象站;2008年中國科學院等單位又與澳洲新南威爾斯大學(UNSW)簽署協議,由UNSW開發名為PLATO的天文台,交由中國領銜的國際團隊(包括美國、英國等)在冰穹A共同營運,顯示當時跨國協作的密切。

到了2009年,中國在冰穹A建立第三個研究站,即崑崙站。此時中國與澳洲的關係尚和諧,雙方研究團隊也相互合作。然而,時至2013年,習政權開始出現大動作,首先是打算在崑崙站附近設立一個南極特別管理區(ASMA)。

一般人大概不了解何謂ASMA,依照南極條約環境保護議定書(PEPAT)的附件五規定,國家可設立ASMA和南極特別保護區(ASPA)。前者是為促進ATS成員之間的合作、避免可能的衝突,但無需進入許可證;後者則是為保護具有特殊價值的科學、歷史、原野環境等區域,或科學研究場地,因此需要進入許可證。

ASMA不需進入許可,乍看似乎沒有排外的問題,但如前所述,只要涉及地域管理,就會延伸到國家管轄權。由於冰穹A是澳大利亞的領土聲索區,中國想在此設立ASMA,當然不被澳大利亞所接受。其他ATS成員大多也認為迄今冰穹A只有中國實質運作,根本無需設立特區以防止衝突,因此均不支持中國提議。

連續提案數年未果後,中國另闢蹊徑,藉著擔任2017年ATS年度會議東道國之便,再提出所謂探勘與研究的行為準則。中國主張此準則旨在監管與指導冰穹A人類活動,而從2005年以來只有中國人在冰穹A高達海拔四千米以上的區域,所以等於是自我約束。

這種說法顯然不被澳大利亞與其他西方國家買單,反而認為中國的準則有趁機混淆澳洲主權訴求之嫌。由於中國的四個基地站都在澳洲領土聲索範圍內,北京的動作更引起坎培拉猜疑。今年ATS年會上,澳洲代表直言中國的主張不具正式法律立場,不會予以支持,其他成員國似乎也沒有贊同之意。

攝於2009年,南極。 圖/美聯社
攝於2009年,南極。 圖/美聯社

西方國家與中國的角力

西方國家對於中國的抵制,北京瞭若指掌,近年來屢屢聯合俄羅斯反擊西方。這在中東、亞太等地的外交舞台司空見慣,在南極也不例外,具體可見於南極海洋公園保護區(MPA)的設立。

像是2012年美國與紐西蘭聯袂提議在羅斯海(Ross sea)設立全球最大的MPA,在此MAP內有72%的區域完全禁止捕撈。但2014年審查會議上,中國反對設立,理由是海洋生物資源保育委員會(CCAMLR)在南極附近海域已有保護措施,無須另立保護區。

有論者認為,中國之所以會反對設立羅斯海MPA,是因為對於禁漁區的擔憂。中國在南極的磷蝦捕撈量自2010年以來大幅增長,該年為1956噸,但2014年已達到54,300噸,成長近28倍,為世界之冠。到2016年中國卻同意設立MPA,則可能是增加磷蝦捕撈區、滿足中國需求所致。

不過,另一個由澳大利亞、法國和歐盟於2012年提出的東南極MPA,就沒有這麼順利,中國和俄羅斯在2017年審查會議上表示反對。原本東南極MPA涵蓋的七個區域也被縮減為三個,面積幾近腰斬,主要就是為顧及中俄兩國的經濟利益和政治考慮。

澳大利亞等國希望藉著這種妥協,讓中俄同意,但迄今仍處於僵局。由於未來還有一些MPA待審,外界也擔心中國會利用ATS會議一致決的優勢,逼迫各國同意其訴求,例如利用冰穹A的行為準則交換MPA的過關。

最後,要知道中國與西方已出現根本的戰略猜忌。今年4月,香港媒體引述匿名中國政府人員的資訊,宣稱美國在冰穹A建立基地,目的是阻止中國倡議,且似已得到美軍支持。然而美國媒體進行查證,詢問澳洲與美國專家官員,表示根本沒有這類基地存在。

西方則著眼於中國和俄羅斯在南極研究站的投資增加,如通訊系統、機場、破冰船等設施。雖然沒有證據顯示這些設施有軍事目的,但部分西方人士認為中國可能藉合法的科學活動掩護軍民兩用設施,像是去年中國擺脫對俄國機場的依賴,開始建造擁有全天候跑道的新機場。

此外,南極非常適合太空通訊,如發送、接收或攔截來自衛星的信號,特別是南極最高點的冰穹A。作為美國GPS系統的對手,中國北斗和俄羅斯的GLONASS系統在南半球幾乎沒有地面站,大大影響準確性。未來若能在南極增設地面站點,就可更有效的定位制導導彈等進攻性武器,進而改變全球戰略平衡。

小結

如今美中兩強爭霸格局已成形,會延續多久無人知道,會擴及全球卻是人盡可知。如美國國務卿龐培奧批評中國(還有俄國)在北極的侵略與挑釁行為,表示美國將強化在北極的存在以抗衡中俄,南極恐怕也將淪為下一個戰場。

若要避免衝突,端視美、中,以及ATS成員國是否願意維護得來不易的國際條約。關鍵就在於更新條約內容,加入查核各國基地與違反條約的懲罰機制,這部分雖然困難,但如果連這都做不到,南極的和平必將隨著冰融而逝去。

攝於2010年,南極。 圖/美聯社
攝於2010年,南極。 圖/美聯社

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