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川普政府的新印太策略:自由聯繫邦將「強勢回歸」國際舞台?

由左而右分別為美國國務卿龐佩奧、密克羅尼西亞總統潘努洛、馬紹爾群島總統海妮、帛琉...
由左而右分別為美國國務卿龐佩奧、密克羅尼西亞總統潘努洛、馬紹爾群島總統海妮、帛琉副總統歐宜樓。 圖/美聯社

上個月,美國國務卿龐佩奧造訪密克羅尼西亞聯邦(FSM),除了面見該國總統,還邀請帛琉副總統與馬紹爾群島共和國(RMI)總統共同與會。

作為二戰以來首次到訪的國務卿,龐佩奧此行充滿濃濃的地緣戰略意味。四國高層會晤,主要是為了洽談即將到期的自由聯盟協議(COFA)。

美中角力,自由聯繫邦重回國際要角

所謂的COFA最初是在1980年代,帛琉三國陸續獨立而分別與美國訂立盟約,因此這三國又被稱為自由聯繫邦(FAS)。在COFA架構下,美國提供三國經濟援助,並承擔當地的國防和安全責任,FAS則允許美軍獨享水道與陸地進入權,且在戰略要地駐軍,如RMI的蓋里森-瓜加林環礁(USAG-KA)基地。

FAS的重要性在太平洋戰爭期間早已顯露,是美日必爭之地,最著名的應屬死傷慘重的貝里琉(Peleliu)戰役。這三國所涵蓋的海域面積,比美國本土還大,冷戰期間更被當作是遏制中國的第二島鏈要塞。近來隨著美中日益激烈的競爭,三國又重回國際政治舞台,甚至超越了冷戰時期的能見度。

從龐佩奧在FSM的演說與三國領袖的新聞稿裡,不難理解華府當下的觀點。龐佩奧先恭維三國在面積上雖是小島嶼,卻是捍衛自由的大堡壘,與美國共享開放自由的印度太平洋願景。跟著又抨擊中國試圖以專制形象重繪太平洋,但美國會與FAS,以及日本等民主國家共同維護區域安全。

川普政府對FAS的重視,不只是龐佩奧親訪FSM,亦展現於今年5月三國領袖和川普的白宮會談。比起大勢已定的安全議題,FAS領袖其實更想要在COFA裡得到其他承諾,像是為居住在美國的FAS公民爭取準國民待遇、關於天災所需的緊急救濟和重建援助資金等。

這些其實也是雙邊談判COFA的焦點所在。眾所皆知,川普政府秉持著美國優先原則,且認為各國往往搭美國便車,故特別重視他國遵守對美國的義務,並刻意縮減美國的義務,將之視為外交勝利。因此FAS也擔心未來COFA的續約會有所打折,影響FAS國民的權益。

美國曾在馬紹爾群島環礁上進行核測試。 圖/路透社
美國曾在馬紹爾群島環礁上進行核測試。 圖/路透社

自由聯繫邦與美國淵源甚深

要知道,FAS三國與美國淵源甚深。二戰結束後,馬歇爾群島、加羅林群島和北馬里亞納群島仍被美軍佔領,聯合國安理會賦予美國對這些群島的管轄權,形成所謂的太平洋島嶼託管領土(TTPI)。雖名為領土,但美國並沒有主權,只是代為行使行政、立法等權力,且得以繼續駐軍,以維持戰略利益與國際和平。

根據COFA,盟約期限原則為50年,但不是奉行馬照跑舞照跳的口號,而是每隔一段時間就會進行審查與續約。如2003年美國與FSM和RMI修訂盟約後,又約定再續20年,從80年代到續約,美國為這兩國共計提供約25億美元的資金,續約後將為RMI提供10億、FSM提供21億的財政援助。

由於過去美國曾在馬紹爾群島環礁上進行核測試,因此在COFA內也有提到對於RMI的補償。盟約裡設立了一個核索賠法庭(NCT)與1.5億的索賠基金,目標是提供比基尼等四個環礁受到影響的居民,所需的傷害醫療、重新安置、清理環境等經費。

後來RMI在2000年提出10億的額外賠償,未獲美國國會通過;2006年又向美國法院提起訴訟,也被駁回。到2014年,RMI改變策略,希望以國際宣傳放大議題,於是向海牙國際法庭控訴美國等八個核武國未能履行核不擴散條約(NPT)的裁軍義務,在美國被法院以裁軍應由行政部門處理而非法院駁回。

至於帛琉的情形比較複雜,從1984年到2009年,美國提供約6億的援助與信託基金。到續約時因國會審查,直至2010年才完成續約,但國會始以預算未通過,不批准撥款,美國內政部只能以信託基金的方式,每年繼續挹注帛琉約莫1300萬美元。

到了2017年,國會終於批准預算案,預計為帛琉提供2億多的金援,直至2024年。國會決定通過的原因很簡單,包括國務院、五角大廈等行政部門、當時還在世的重量級參議員麥坎,甚至川普總統都出面施壓遊說,若再未能批准對帛援助,可能將使美國失去在該地區的影響力,拱手讓給中國。

除了金援之外,COFA還有其他吸引FAS同意的條件。像是FAS公民可免簽證入境美國,也能申請在美國居住、工作或就學。如果符合移民法要求,便能轉換身份,獲得合法的永久居民權,或成為美國公民。此外,FAS也可自願入伍美軍,目前三國相加大概有六百多人正在服役,亦有人為美國在中東戰場陣亡。

由此可知,FAS與美國的關係確實密切,他們對美國的依賴不只是經貿與安全,亦出自於歷史情感與認同連結,不是其他太平洋島國可比。像是FSM總統帕努埃羅(David Panuelo)與龐佩奧會談時就強調,FSM與中國打交道純粹是經濟和技術合作,與美國的關係絕對是置於首位。

又像是帛琉總統雷蒙傑索(Tommy Remengesau Jr.)在今年訪美前,特別發表演說。他強調帛琉是美國印太戰略的天然盟友,將致力於打擊中國擴張主義,以及在南海島嶼軍事化的計劃。為此,雷蒙傑索希望美國協助更新該國機場、增建軍民兩用港口,並歡迎美軍加強在此區域的力量。

2019年3月22日,總統蔡英文與帛琉總統雷蒙傑索進行植樹儀式。 圖/聯合報系資...
2019年3月22日,總統蔡英文與帛琉總統雷蒙傑索進行植樹儀式。 圖/聯合報系資料照

自由聯繫邦與台灣的互動

值得一提的是,衡量美國影響力或許可以用台中關係做衡量。FAS三國只有FSM不是台灣友邦,另外兩國都相當的支持台灣,台中雙方也不斷進行外交角力。繼去年太平洋島嶼論壇(PIF)上,中國與諾魯疑似因護照問題口角,據傳今年北京再度施壓,希望PIF承認中國是台灣的合法政府,但仍未得到成果。

又如FSM雖與中國有正式外交,但在今年的PIF上,卻與帛琉、RMI、諾魯、吉里巴斯等台灣邦交國合作,質疑該論壇對台灣待遇不公,並鼓勵論壇平等對待台灣和中國。這不只是台灣的外交奏效使然,亦是在回應龐佩奧今年初在密克羅尼西亞總統峰會上,強調美國支持太平洋諸國力挺台灣之舉。

最後,龐佩奧此行揭開COFA下階段談判的序幕,未來數年FAS會與美國就安全、經濟等各項議題協商。

一個比較突出的問題是,氣候變遷對太平洋島國帶來的危害,目前川普政府的態度顯然傾向不承認兩者的關聯,但基於地緣戰略的考量,應會給予FAS某些特別的預算支持,協助它們減輕環境壓力。

再加上華府擔心北京會越來越深入此區域,借由債務或金援擴張影響,並嘗試建立對美軍的監視偵查站點,甚至說服或迫使當地國家拒絕美軍進駐。如此一來,美國未必能保證在太平洋的長期優勢,為了維持優勢,最可行的方法就是加強與FAS的關係,這能讓FAS操作更多外交槓桿,獲取更多國家利益。

海平面上升等問題對太平洋島國帶來危害。攝於2015年8月8日,馬紹爾群島。 圖/...
海平面上升等問題對太平洋島國帶來危害。攝於2015年8月8日,馬紹爾群島。 圖/美聯社

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