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戰略考量?脫鉤中國?美國提「G7+4」背後的「川式多邊主義」

川普表示,將邀請俄羅斯、韓國、澳大利亞與印度代表參與G7峰會。 圖/美聯社
川普表示,將邀請俄羅斯、韓國、澳大利亞與印度代表參與G7峰會。 圖/美聯社

原定於6月舉行的七國集團(G7)會議,正面臨被推遲的命運,如德國總理梅克爾表示由於冠狀病毒大流行,不會親自參與峰會。經過協調後,本次的東道國美國宣布峰會改到9月後召開,並將擴大非G7國家的參與。

川普表示,G7已是過時的國家集團,無法充分處理全球事務,因此必須接納新成員。他更進一步宣稱,將邀請俄羅斯、韓國、澳大利亞與印度代表參與峰會,主要目的在於匯聚美國盟友,討論未來如何應對中國

川普擴大「G7+4」 受邀國各有盤算

受到邀請的國家各有不同盤算。如韓國總統文在寅表示將會如期赴約,他強調,當前的G7在解決全球議題方面存在局限性,因此歡迎川普擴大G7。然而,文在寅對中國的態度持保留立場,認為會議的焦點應該放在疫情大流行後的經濟復甦,尤其近期朝鮮(北韓)又逐漸失控,結合G7力量有利於韓國日後談判。

印度方面,總理莫迪也已接受邀請。由於近來印中邊界衝突又傳升高,新德里認為北京對中印實際控制線(LAC)的侵略性太強,所以希望透過多邊主義外交,加強與G7的聯繫,試圖平衡中國的軍事力量,促進其戰略利益。再加上全球正進入供應鏈重整時代,印度製造業有機會在其中佔據更大份額,莫迪當然希望參與峰會。

澳大利亞方面,總理莫里森一樣接受了邀請。莫里森與部分歐洲領袖不同,向來避免公開批評川普,且與美國維持良好關係。在新冠肺炎之前,坎培拉政府就曾指責中國干涉內政,並擔心中國在南太平洋不斷擴張的影響力;疫情全球爆發後,坎培拉更主張對中國展開調查,顯示已打算對中國採取更強硬的立場。

唯有俄羅斯的態度截然不同,克里姆林宮表示俄羅斯需要更多細節,包括會議的議程及形式,但目前還沒收到資訊,因此無法正式回應。然而,英國、加拿大等都已表示,克里米亞事件後俄國仍不尊重國際法與相關規範,在未能看到普丁政權改變作法前,他們不支持俄國重返G7,意味著俄國不太可能參與本次會議。

面對美國邀請,俄羅斯表示需要更多細節,因此無法正式回應。 圖/路透社
面對美國邀請,俄羅斯表示需要更多細節,因此無法正式回應。 圖/路透社

G8?G22?國際組織的發展與困境

那麼,在擴大G7的背後,川普的意圖究竟為何? 是否又能達成目標呢?

首先,簡單了解一下G7組成的來龍去脈。自上世紀70年代開始,全球面臨一系列的財經危機——像是布列敦森林體系崩潰、石油輸出國禁運衝突等——為了有效因應,美國會同英國、德國、法國與日本共同商討對策,日後又加入義大利與加拿大,正式形成七國集團。

隨著冷戰結束,G7希望鼓勵俄羅斯融入全球秩序,因此在1997年同意納入俄國,形成八國集團(G8)。增加會員也顯示,G7的議程從經濟與財金政策擴展到全球政治挑戰。不過,2014年俄國入侵克里米亞、遭G7停止會員資格,到2017年正式宣布退出後,G8成為歷史名詞,此為後話暫且不提。

當G8體制建立數年後,部分國家領袖曾思考要再次擴大成員,強化其合法性與代表性,像是時任英相的布萊爾(Tony Blair)就曾提出邀請印度、中國等新興5國(Outreach 5, O5)入會。因為O5陸續崛起,如以購買力平價(PPP)計算,印度在2007年超過日本,巴西也超過加拿大,更遑論位居全球第二的中國。

於是2007年的G8峰會,東道主德國啟動了所謂的海利根達姆進程(Heiligendamm Process),這個進程是以氣候變遷等「議題導向」的討論,提供G8與O5對話的平台。然而,這並不代表G8與O5就此成立「13國集團」,因為G8尚未達成正式擴充的共識,如德國就認為G8有一定的共同價值和議事效率,若貿然增加成員未必有利。

2008年G8北海道峰會時,法國總統尼古拉・薩科齊(Nicolas Sarkozy)又重提擴充成員之議。他表示,光憑G8來解決世界的重大問題並不合理,應該納入中國、印度等大國協調,但日本和美國都表示反對薩科齊的提議,加拿大、俄羅斯等四國則持保留意見,若無一致同意,便不可能增加成員。

2009年的G20峰會在美國匹茲堡舉辦。 圖/路透社
2009年的G20峰會在美國匹茲堡舉辦。 圖/路透社

值得注意的是,金融海嘯在2008年秋季襲來,時任美國總統的小布希同意薩科齊召開全球峰會。不過,小布希並未選擇G8加O5,而是以更廣泛的G20代替,因為華府意識到,解決全球性危機固然需要中國等大國參與,但它更想要讓韓國、澳大利亞、沙烏地阿拉伯等「關鍵盟友」加入。

到了2009年G20峰會,甫上任的歐巴馬政府改弦易轍,將G20提升至首要的國際經濟合作論壇,減少了G8的重要性。在歐巴馬兩任任期內,G20都是美國會同各大國處理各種議題的平台。但是當時全球情勢逐漸進入衝突高峰,對於敘利亞內戰、俄國入侵烏克蘭、土耳其政變等事件,G20顯得有心無力。

關鍵在於,G20雖比G8囊括更多成員、更具全球治理代表性,但龐大國際組織都會面臨彈性不足、各自為政的困境。事實上,1998年曾出現過包含香港、泰國等成員的G22;1999年更進一步發展成G33,新增加西班牙、沙烏地阿拉伯等,但最後還是基於議事效率、各國國力等考量,精簡為G20。

G20之所以能占據治理中心,其實只是為解決經濟問題,一旦全球經濟從金融海嘯恢復,G20的凝聚力就會慢慢消失,回到高階政治的對抗。說穿了,剔除俄國的G7又回歸成「富裕民主國家俱樂部」,成員國在許多方面擁有獨特的共同利益,尤其在國際安全和外交議題上,G7都比G20具有共識。

然而,與上世紀的情勢相比,如今全球經濟和政治權力更加分散,G7無力再充當全球政經的指導者。即使作為先進民主國家的核心,G7也存在缺陷與分裂,喪失了原本將各國團結起來的跨大西洋社群意識,因此,納入新的志趣相投者,才能更有效、更具合法性的繼續推動全球治理。

G7在今年4月召開遠端會議討論疫情應對措施。 圖/美聯社
G7在今年4月召開遠端會議討論疫情應對措施。 圖/美聯社

峰會將至,加深分裂或促進團結?

從川普政府的邀請函中不難看出,印太戰略是G7擴大的標準之一,代表美國重視太平洋社群的大國,也讓歐洲民主國家能與亞洲民主國家更緊密合作。雖然重納俄羅斯的想法顯然是川普一廂情願,可暫時忽略,但邀集印、澳、韓三國,絕對是正確的策略。

唯一的問題是,將世界第二大經濟體中國排除在G7外,將加深外界對「G7是反中國集團」的疑慮。儘管多數先進民主國家的確都對中國的行為表示擔憂,近來G7外長也連袂呼籲中國放棄對香港實施「港版國安法」。

但這些呼籲也僅只於聲明,沒有更強烈的反制措施。除了英國、加拿大之外,大部分歐洲國家都不願意以聯盟形式對抗北京,因為歐洲國家認為它們做為美中爭霸外的另一極,可試圖扮演中間者角色,這就與華府的設定有所扞格。

在延遲的G7峰會上,由新冠肺炎疫情所延伸出關鍵供應鏈斷鏈的風險,以及依賴中國製造的5G基礎設施,應會是本年度討論的重中之重。就前者而言,美國、歐盟和日本正思考減少對中國供應的藥品、醫療設備的依賴;就後者而言,加拿大、英國等國也已重新考慮是否允許華為建立5G網路。

但為避免中國反彈,除已逐漸與中國脫鉤的美國外,G7各國仍有自己的打算。在找尋具有成本效益和先進技術的華為替代方案之際,又要減輕中國的報復,又或者是促進供應鏈多元化、將某些生產線轉移到中國境外的同時,需避免過度保護主義。

未來,G7是否能拓展成為G10在所難言,可以確定的是,本次峰會川普必然會打出讓G7成員難以承受卻又不得不接下的牌。峰會後G7會加深分裂還是促進團結,很快就能知道答案。

峰會後G7會加深分裂還是促進團結,很快就能知道答案。圖為2019年在法國舉辦的首腦峰會。 圖/路透社
峰會後G7會加深分裂還是促進團結,很快就能知道答案。圖為2019年在法國舉辦的首腦峰會。 圖/路透社

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