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拜登是歐巴馬2.0?面對「後川普」世界,新任美國總統的外交挑戰

外界普遍認為,拜登將重返歐巴馬時代的領導作風。圖為2017年歐巴馬頒「總統自由勳章」予拜登。 圖/美聯社
外界普遍認為,拜登將重返歐巴馬時代的領導作風。圖為2017年歐巴馬頒「總統自由勳章」予拜登。 圖/美聯社

喧騰多日的美國總統選舉大勢底定,民主黨候選人拜登成為第46任總統幾無懸念。拜登從政超過40年,其為人與識見對世界政壇來說並不陌生。本次挑戰川普成功、為民主黨奪回大位,外界普遍認為美國將一改川普政府的單邊主義,重返歐巴馬時代的領導作風。

美國外交政策新核心

由於川普政府在某種程度上放棄了全球領袖的角色,失去美國的道德權威,拜登非常不認同其作風。從拜登的選舉政綱可知,強調美國守護自由秩序、推進美國與全球民主、重視大西洋和亞太盟友、遵守氣候變化等國際條約,都是歐巴馬執政時期的重大遺產。

像是拜登已多次宣稱當選後,美國將迅速重新加入氣候變化的「巴黎協定」(Paris Agreement)。川普政府在去年宣布退出巴黎協定,也取消了歐巴馬時代的溫室氣體排放規定,讓美國與全球環保人士極為反感,儘管部分州政府和私營部門設法減輕損害,整體而言仍損害美國形象。

除了宣誓重返巴黎協定,拜登也提出減排溫室氣體的一些方案,可能將回歸歐巴馬時代的環境法規框架。這顯示拜登政府的企圖,重新連結美國國內行動與全球聲譽,將再度成為美國外交政策的核心。

不過,需注意的是,拜登不見得會照單全收歐巴馬遺產。如民主黨其他初選候選人多偏向歐巴馬時期綠色新政(green new deal)的環保政策,但拜登試圖走出中間道路,與激烈的進步左派保持距離。他可能也會調整對伊朗核協議、朝鮮核談判等立場,甚至不排除承接川普政府的戰略。

不過需注意的是,拜登不見得會照單全收「歐巴馬遺產」。圖攝於2009年。 圖/路透社
不過需注意的是,拜登不見得會照單全收「歐巴馬遺產」。圖攝於2009年。 圖/路透社

「後川普」時代的挑戰

歸根究柢,美國已非當年拜登擔任副總統的樣貌,拜登必須適應「後川普」的世界。對內,新冠疫情蔓延,經濟受到嚴重打擊,影響層面之深之廣,恐怕將更甚2008年金融海嘯。而川普的7千萬票與參議院的共和黨多數,代表美國仍處於兩極分裂,制約著拜登第一任期的施政。

對外,氣候變遷、疾病大流行、美中衝突等因素,讓全球局勢走向未知之地,使國際合作越來越難實現。特別是中國習政權終身執政、俄國普丁不斷連任,兩國正在擴大影響力,兜售以技術支持威權的模式,替代自由式民主,讓各國專制領導者在國際上變得更加自信與積極。

川普治下的美國,非但無法提出有效對應策略,反倒以「美國優先」為範,鼓舞民粹主義與民族主義,導致美式民主衰弱和中間派的生存危機。世界各國對美國的信心已大不如前,縱然拜登本次當選,各國也難忘川普時代的外交混亂,擔心有朝一日歷史重演,同盟的基石受到侵蝕、自由主義國際秩序正在瓦解。

要扭轉局面絕非易事,尤其是迄今新冠疫情肆虐全球,美國未能充當全球衛生領袖,卻讓中國趁機洗白掩蓋疫情的形象。不難想見,抗擊疫情將是拜登政府的首要之急,此將透過多邊主義組織的合作與傳統盟邦的支持,顯示民主黨傳統外交政策回歸。

美國已非當年拜登擔任副總統的樣貌,拜登必須適應「後川普」的世界。 圖/美聯社
美國已非當年拜登擔任副總統的樣貌,拜登必須適應「後川普」的世界。 圖/美聯社

最大外部挑戰仍是中國

如今外界普遍認為,拜登政府最大的外部挑戰,乃是來自於中國。拜登如果仍秉持歐巴馬時期的對中觀點,將嚴重低估美國現在以及未來將遭遇的困境,而民主黨內部已開始有路線之爭。

歐巴馬時期基本上對中國採取平衡政策,但不是以地緣政治競爭的角度,而是支持全球化、自由化和多邊主義,並投資於美國自身實力。歐巴馬政府也認為以冷戰經驗來看,長期歷史有利於民主發展,因此其外交政策相對小心謹慎,沒有明確的戰略目標。

此外,歐巴馬時代的民主黨人往往不接受習政權帶領中國獨裁化,也不認為中國受意識形態驅動、決心推翻自由主義國際秩序。更有甚者,這些菁英對國際權力的重分配並不感到悲觀,強調美國優勢仍在,更對美中之間的脫鉤表示高度懷疑。

這從拜登擔任副總統時的觀點可知一二,他曾表示美中已找到共通點,像是在氣候變化、核擴散等議題上取得了歷史性進展。同時他亦指出若中國經濟成長放緩,以及北京不再改革開放,美國的平衡行為會變得更加困難,結果可能是兩國有突破性合作、也可能是加劇競爭,也不排除競合並存

時至今日,拜登的態度似乎漸趨強硬。今年3月他曾向世界宣告美國要再次領導,方法是重建美國的軟實力和道德領導力、與民主夥伴合作分擔責任等。拜登也表示應對中國濫用國際規則與侵犯人權的最有效策略,就是建立美國盟國的統一戰線共同施壓。

進一步來看,拜登將總統大位描述為「通向未來的橋樑」。一方面重塑美國,重申對民主與人權的承諾,以恢復世界對美國的傳統期望;另一方面塑造美國領導的新世界秩序,如他打算召開民主峰會,鞏固國際社群的自由民主主義,這些都是拜登長期重視的價值觀。

外界普遍認為,拜登政府最大的外部挑戰,乃是來自於中國。圖攝於11月8日,北京。 圖/美聯社
外界普遍認為,拜登政府最大的外部挑戰,乃是來自於中國。圖攝於11月8日,北京。 圖/美聯社

拜登的「對中戰略」

但拜登並非一成不變,他同樣批評中國掠奪美國技術與智慧財產權,並以國家補貼獲得不公平優勢。這就表示拜登政府將採取比歐巴馬時期更具競爭性的對中戰略,可能的方向是走川普與歐巴馬之間的中道,競爭融合外交,在共同利益上仍願意進行合作,以避免過於強硬的川普式對抗,但不會像歐巴馬般迴避競爭來交換合作。

事實上,拜登主張與中國競爭需要對國內政策做重大改變,包括利用產業政策重建製造基地、國家基礎設施現代化等,這部分在本質上是承繼川普的脫鉤策略。換言之,中國可作為團結美國內部的重大因素,有助於再工業化,如此美國才能牢牢掌控關鍵技術與供應鏈。

特別是美國的科技優勢,這攸關美國是否能繼續領導的關鍵,無論兩黨均有共識,擔心美國會落後於中國。兩黨也都希望聯合盟邦對抗中國,拜登便曾表示要和盟邦的私營企業合作、一起發展5G網路,避免中俄主導數位世界規則。但若盟邦不服從美國領導,則尚不清楚拜登政府會如何因應。

可確定的是,在拜登政府上台後,民主盟邦合作將是美國用以對抗競爭者的手段。就美中競爭來說,儘管川普政府祭出關稅戰,也無法讓中國服從其設定的國際規則。拜登政府亦將面臨這種困局,聯合盟邦施壓中國說來容易,但在美國衰退、美中實力接近的當下,盟邦的合作意願必然降低。

此外,部分民主黨人卻不希望太強調民主的作用,因為這會在世界政治內製造意識形態斷層線,加惡與中國的關係,助長新冷戰的聲浪。這也是民主黨內部不容忽視的外交菁英勢力,他們將會與偏向與中競爭的派系互相拔河,而這將決定本屆政府的對中政策走向。

小結

說穿了,儘管方法南轅北轍,但川普或拜登想的都是如何鞏固(或說恢復)美國在本世紀的霸權地位。川普開啟了「美國第一」的門,雖然得罪許多國家,但也滿足國內利益攸關者,後繼者縱使不願再走這道門,也不會輕易關上,像是對中國的反傾銷稅等。拜登會取消或繼續作為政策工具,讓外界十分好奇。

明年拜登政府上任,勢必將大部分的心力集中於國內事務,優先處理新冠疫情、創造工作機會等。在對外事務上施展拳腳的空間較小,肺炎疫苗分配或許是一個觀察指標,美國是否會加入COVAX、該怎麼領導全球衛生,在在考驗拜登政府的智慧。

更值得注意的是,明年也是中國共產黨成立100週年,離習政權承諾「小康社會」還有不小距離。為凸顯共產黨功績,習政權會在國際經濟和軍事事務上擴大影響力,再加上南海、台海等地緊張局勢繼續、一連串美中貿易關稅未解,都將構成拜登政府難以迴避的試煉。

儘管方法南轅北轍,但川普或拜登想的都是如何鞏固美國在本世紀的霸權地位。 圖/美聯社
儘管方法南轅北轍,但川普或拜登想的都是如何鞏固美國在本世紀的霸權地位。 圖/美聯社

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