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不在同溫層:紐西蘭如何追尋戰略自主?

9月中,一個新的同盟國組成,擷取三個成員國——澳洲、英國和美國的縮寫,拼成所謂的「AUKUS」。圖為英澳美三國元首遠端視訊共同宣布組成「AUKUS」。 圖/歐新社
9月中,一個新的同盟國組成,擷取三個成員國——澳洲、英國和美國的縮寫,拼成所謂的「AUKUS」。圖為英澳美三國元首遠端視訊共同宣布組成「AUKUS」。 圖/歐新社

9月中,一個新的同盟國組成,擷取三個成員國——澳洲、英國和美國的縮寫,拼成所謂的「AUKUS」。目前仍不清楚美、英、澳三國是否已結成具體條約,只知這是以盎格魯薩克遜為主體的國家組合,應會是比五眼聯盟更緊密的合作安排。

外界也因此都好奇紐西蘭、加拿大等傳統盟國,為何被排除在AUKUS外,特別是紐西蘭,才剛和美國、澳洲共度《澳紐美安全條約》(或稱《太平洋安全保障條約》,ANZUS)70周年。對此,紐國總理阿爾登(Jacinda Ardern)表示,紐國歡迎美、英兩國多多參與印太事務,但威靈頓並沒有接觸AUKUS,也不會尋求加入

紐西蘭這次在同盟之外:肇因於反核立場?

那麼為何紐西蘭「不願」加入AUKUS呢?這可先從AUKUS的部分內容說起,即是澳洲打算藉美英之助、打造核動力潛艇艦隊。根據美國總統拜登表示,澳洲的潛艇不會配備擁有核武,只由核反應堆提供動力,澳洲總理莫里森也承諾不尋求核武或建立民用核能力,以符合《核武禁擴條約》(NPT)。

即使阿爾登對AUKUS表示歡迎,卻也明言禁止在紐國水域使用核動力船舶,重申紐西蘭遵守國內法與NPT的立場。事實上,這不是威靈頓第一次因為核能和盟國鬧僵,早在1986年,紐國宣布禁止核動力船舶使用其港口或進入水域,連帶取消美國軍艦訪問,使華府非常不滿,暫停紐國的ANZUS部分資格

紐國之所以會堅決反核,有其歷史軌跡可循。1950年代,紐西蘭就和其他中小國家一起反對大國的核試驗,特別是法國,在遠離本國的南太平洋法屬波利尼西亞進行多次核爆。紐國曾與澳洲將法國告上國際法院,法院雖下令法國停止,卻因無強制力,法國依然故我。

到了80年代,一件外交糾紛徹底引爆紐西蘭的反核情緒。由於法國又在波利尼西亞的莫魯阿環礁(Moruroa Atoll)進行核試,紐國的抗議者和綠色和平組織派出船隻進入現場示威,試圖阻止法國。之後,綠色和平的船隻在奧克蘭港被炸沉,調查發現是兩名法國情報人員所為,命令來自法國總統密特朗。

沒多久,紐西蘭立法正式成為無核區,甚至不惜與盟國翻臉也要堅守反核立場,這項傳統延續到阿爾登政府,使紐西蘭在AUKUS外走上自己的道路。然而,反對黨仍抨擊阿爾登政府缺席盟國的新安全協議,有理由嚴重擔憂紐西蘭的國防系統與盟國的協作關係

1986年,紐國宣布禁止核動力船舶使用其港口或進入水域,連帶取消美國軍艦訪問,使華府非常不滿,暫停紐國的ANZUS部分資格。圖為美澳慶祝「ANZUS」70周年,雪梨歌劇院外觀呈現融合美國與澳洲國旗圖樣。 圖/法新社
1986年,紐國宣布禁止核動力船舶使用其港口或進入水域,連帶取消美國軍艦訪問,使華府非常不滿,暫停紐國的ANZUS部分資格。圖為美澳慶祝「ANZUS」70周年,雪梨歌劇院外觀呈現融合美國與澳洲國旗圖樣。 圖/法新社

澳洲加入AUKUS後,越顯孤立的紐西蘭

長期以來,紐西蘭國防事務基本上倚賴合作夥伴,像是在阿富汗戰爭末期、塔利班奪下首都後,紐西蘭和澳洲密切合作,共同撤離兩國公民與軍人。當美國暫停紐西蘭的ANZUS資格,紐國唯一的正式盟友,只剩下澳洲,也就是兩國約定當彼此被襲擊時必須伸出援手。

換言之,紐西蘭對澳洲有防守義務。當澳洲藉AUKUS獲得美國協助建造核動力潛艦,紐西蘭雖不會隨之起舞,仍必須更新國防裝備,才能符合國安目標,進一步維護基於規則的國際秩序,並面對來自中國和俄羅斯可能的威脅。

由於紐澳兩國的專屬經濟區(EEZ)遼闊,兩者加起來是全球最大,與澳洲一起確保太平洋的穩定,紐西蘭責無旁貸。目前最重要的當屬護衛艦的升級,澳洲正在打造九艘獵人級(Hunter-class)護衛艦,預計2027年服役,取代老舊的澳紐軍團級(Anzac class)艦艇。

澳紐軍團級艦艇顧名思義,是由澳紐共同建造,象徵兩國的緊密關係。當澳洲更新艦艇,紐西蘭也得考慮更換其兩艘澳紐軍團級艦艇,以符合兩國國防互通性,但阿爾登政府基於成本考量,目前只做了通訊系統的升級,可能要到2030年後才會全面更換

當美國暫停紐西蘭的ANZUS資格,紐國唯一的正式盟友,只剩下澳洲,也就是兩國約定當彼此被襲擊時必須伸出援手。圖為紐西蘭總理阿爾登(左)與澳洲總理莫里森(右)於2021年5月會面。 圖/法新社
當美國暫停紐西蘭的ANZUS資格,紐國唯一的正式盟友,只剩下澳洲,也就是兩國約定當彼此被襲擊時必須伸出援手。圖為紐西蘭總理阿爾登(左)與澳洲總理莫里森(右)於2021年5月會面。 圖/法新社

再加上COVID-19大流行肆虐影響經濟,阿爾登政府有意調整國防預算,包括C-130J 超級大力神運輸機、P-8海神巡邏機等(均來自美籍公司)採購案。雖然紐國國防部長極力否認縮減預算,宣稱只是延遲執行,但在澳洲參與AUKUS增加軍備之後,阿爾登政府的舉措會讓紐國顯得更形孤立

這裡反映紐西蘭的戰略思維,試圖與盟國有所區別。盡管近年來紐西蘭主張中國是基於規則的國際秩序之威脅,又以安全為由拒絕華為的5G設施,阿爾登政府亦使用印太一詞,配合華府的地緣政治觀轉變,並曾贊成五眼聯盟制裁危害維吾爾人權的中國官員,但美澳等盟國對遏制中國越來越積極,可能超過了紐國的估算。

另一方面,部分阿爾登政府官員的言詞,讓盟國非常感冒。像是農業兼貿易部長曾表示,澳洲應該像紐西蘭展現對中國的尊重,得到中媒讚賞、外交部長則對五眼聯盟的擴大感到不安,宣稱不會讓該聯盟決定紐國的中國政策,種種跡象都顯示紐國正學習歐洲爭取所謂的戰略自主權(strategic autonomy)。

不在AUKUS之內的紐西蘭,或許有著其他外交機會,像是加深與歐盟、加拿大等夥伴關係,嘗試抵銷盎格魯撒克森的分裂影響,與白人國家保持距離,強調與太平洋島國的親屬關係(whanaungatanga),也有助於宣傳紐國軟實力和公共外交。

在基於規則的國際秩序下,威靈頓希望在美中爭霸緊密間取得平衡。對AUKUS,它試圖表現自己是一個獨立的外交參與者,與這三國有良好的關係,但不是單純附和;對中國,努力調和分歧,既歡迎與中國合作,也不忘提醒國民分散風險的必要,顯示出小國走外交鋼索的艱難。

不在AUKUS之內的紐西蘭,或許有著其他外交機會,強調與太平洋島國的親屬關係(whanaungatanga),也有助於宣傳紐國軟實力和公共外交。圖為紐西蘭總理阿爾登。 圖/法新社
不在AUKUS之內的紐西蘭,或許有著其他外交機會,強調與太平洋島國的親屬關係(whanaungatanga),也有助於宣傳紐國軟實力和公共外交。圖為紐西蘭總理阿爾登。 圖/法新社

紐西蘭能在大國之間走出新戰略嗎?

進一步來看,在大國夾縫中求生的紐西蘭,正不斷思索如何推出新的戰略。有學者就建議紐國應維持中立,做美中或澳中衝突時的斷路器(Circuit Breaker),用聰明的方法綏靖中國,也有學者提倡紐國應大力提倡多邊主義,和全球的中小國家合作,維護國際秩序,才有利於小國。

然而,紐西蘭的安全思維脫自於戰後體系,這套體系一面是各種國際規則,另一面卻是由美國霸權所打造,威靈頓可以在外交與政治上強調主權獨立,但在體系面臨傾斜時,想維持舊有作法恐怕不切實際,這點連阿爾登都不得不承認,表示紐西蘭與中國的制度差異越來越難調和,無法保證未來與中國的關係。

最後,當AUKUS建立起安全圈,澳洲獲得美英的戰略保證,某種程度上可舒緩中國擴張的壓力。但反過來說,澳中關係惡化,若戰事爆發,澳洲也會更容易成為解放軍目標,考慮到紐澳相鄰以及ANZUS,紐西蘭同樣會面臨中國軍事威脅,難以置身事外。

隨著戰爭之霧逐漸聚集在太平洋上空,奧特亞羅瓦(Aotearoa)還能被和平的長雲裊繞嗎?

圖為紐西蘭總理阿爾登於2020年參與競選活動。 圖/路透社
圖為紐西蘭總理阿爾登於2020年參與競選活動。 圖/路透社

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