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法官聲請釋憲(三):欠國家錢,要以自由抵償?——談「易以拘留」

示意圖。 圖/聯合報系資料照
示意圖。 圖/聯合報系資料照

欠別人錢還不出來怎麼辦?對方會到法院告你,再對你的財產強制執行;欠國家錢還不出來怎麼辦?國家也會對你的財產強制執行。如果強制執行仍然沒有辦法清償,可以把你關起來嗎?

《公民與政治權利國際公約》第9條規定,「任何人不得僅因無力履行契約義務,即予監禁」。依照這樣的精神,不能因為你沒有能力清償債務,就把你關起來。1但是如果欠國家的錢是《社會秩序維護法》(下稱《社維法》)的罰鍰,那麼情形可就不同了——你可能要用自由來抵債。

欠國家錢,要以自由抵償?

《社維法》的處罰種類有拘留、罰鍰、勒令停業、停止營業、沒入及申誡,共六種。所謂「拘留」,是把被處罰的人關在警察機關所設置的拘留所內。如果被裁處拘留一天,就要在拘留所中待滿24小時。2

「罰鍰」也是《社維法》的其中一種處罰方式,「罰鍰」就是罰錢的意思。《社維法》可以裁處罰鍰的行為非常多,例如畜養危險動物,影響鄰居安全,就可以處12,000元以下的罰鍰。

1. 如果錢繳不出來怎麼辦?

《社維法》獨有的「易以拘留」的制度,即警察機關對民眾裁處罰鍰後,民眾如果沒有依期限繳納,警察機關可以聲請法院裁定,把繳不出錢的民眾強制以一天300至900元的代價,關在拘留所內。以最高標準的一天900元來算,如果被裁處3,000元罰鍰卻繳不出來,就要在拘留所內待三天。

拘留是《社維法》所獨有的制度3,罰鍰繳不出來,改以拘留代替,更是直接把公法上的金錢給付義務不履行,改用拘束人身自由來代替,法律上稱為「易以拘留」。

2. 欠錢活該被關?

實務上觸犯《社維法》案件的罰鍰大多都是幾千元,如果連幾千元都繳不出來,一定是經濟上已經非常困難。如果再用拘留來抵償罰鍰,可能讓他原來的工作中斷,經濟更加陷入困境。有法官認為易以拘留的制度已經違憲,讓我們一起來看看法官如何為貧無立錐之地的民眾發聲。

聲請宣告違憲之《社會秩序維護法》部分條文

  1. 《社維法》第20條第3項:「罰鍰逾期不完納者,警察機關得聲請易以拘留。」
  2. 《社維法》第21條第1項:「罰鍰易以拘留,以新臺幣300元以上900元以下折算一日。但易以拘留期間不得逾五日。」

聲請案件

到目前為止,對《社維法》易以拘留的條文聲請釋憲並公開聲請書的共計有兩件:

  1. 嘉義地院103年度嘉秩易字第3號
  2. 嘉義地院104年度朴秩易字第3號

除了上開案件,在大法官網站的待審清單中,還有其他12件法官聲請案,可惜並沒有公開聲請書。

指標意義

1. 首件公開釋憲聲請書的案件

上開編號1案件,應該是第一件在停止訴訟的裁定中,一併公開釋憲聲請書的案子,可以說是帶動公開聲請書的領頭羊。

2. 大法官可能改變見解而作解釋

曾有法官對上開條文聲請釋憲,經大法官於103年2月間決議不受理。目前大法官網站的待審清單已經來到14件,放了好多年都沒有作成不受理決議,是否會改變見解而受理並作成解釋,值得關注。

3. 本系列作為公開聲請書的管道

上開編號1及2案件的聲請人均為S法官,S法官當初漏未將編號2的聲請書公開,因為S法官已經離職,無法以裁定再公開聲請書。本系列請S法官提供編號2的聲請書,透過本系列作為管道來公開。

說明主軸

編號1、2的聲請人均為S法官,兩件聲請書的論述結構也大致相同,故以下論述將融合兩件聲請書內容。

案情摘要

依據嘉義地院103年度嘉秩易字第3號的案例事實,民眾黃先生因跟追他人,遭嘉義市政府警察局第二分局以違反《社維法》第89條第2款「無正當理由,跟追他人,經勸阻不聽」,裁處罰鍰1,500元,黃先生逾期不繳納罰鍰,警方即聲請法院依《社維法》第20條易以拘留。

侵害的基本權及牴觸的憲法條文

聲請法官認為,《社維法》第20條第3項、第21條第1項,牴觸憲法第7條平等原則、第8條的正當法律程序、第16條的訴訟權以及第23條的比例原則。

違憲的理由

各國類似《社維法》的違警罰的立法例,可以分成刑罰及秩序罰兩種。

依聲請法官的研究,我國《社維法》中拘留的制度是源自於大清違警律,而大清違警律是引進日本舊刑法;日本舊刑法主要參考1810年的法國刑法典。1810年的法國刑法典及日本舊刑法,都是把違警罰放在刑事法規中。

我國在引進外國法時,錯把馮京當馬涼,把日本舊刑法下的拘留,當成是行政罰的手段。在了解《社維法》拘留制度的沿革後,讓我們來看看聲請法官為何認為「易以拘留」的制度違憲:

1. 違反平等原則

聲請法官認為易以拘留違反平等原則:

(一)與行政罰鍰的比較

《社維法》的罰鍰是行政罰的一種,但是其他行政法上的罰鍰都是依行政執行程序執行,只有《社維法》的罰鍰,將公法上金錢給付義務的不履行,改以拘束人身自由的拘留來處理,明顯是不合理的差別待遇。

(二)與刑罰罰金的比較

縱然認為《社維法》的罰鍰本質上是違反義務程度比較低的刑罰,那麼照理說《社維法》的處罰應該比刑法的處罰來得輕微才對,但事實上卻有以下明顯的差別待遇:

  • 被判處刑法上的罰金,在特定條件下可以緩刑4;《社維法》卻無此規定,輕重失衡。
  • 刑法的罰金如果易服勞役5,是以1,000至3,000元折算一天;《社維法》的易以拘留卻以300至900元折算一天。《社維法》的規定比較不利。
  • 刑法的罰金易服勞役的再易服社會勞動6,是以6小時折算一天;《社維法》的易以拘留,則是要在拘留室待滿24小時才算一天。《社維法》的規定比較不利。

(三)對經濟弱勢者的歧視

《社維法》的罰鍰大多是幾千元,若幾千元都繳不出來,絕對是社會上的弱勢族群。而易以拘留的制度卻造成「富者繳錢息事,貧者卻被拘留」的差別待遇。

2. 違反正當法律程序

《社維法》的裁罰的權責機關是雙軌制,依事件的類型分別由警察機關及法院裁處。《社維法》第43條第1項的案件,由警察機關直接處分;第43條第1項以外的案件,則由警察機關移送給法院來做裁定。

聲請法官認為:

由警察機關裁處的案件,絕大部分都沒有聲明異議而確定。又允許警察機關可以把罰鍰的處分,聲請法院裁定易以拘留,而法官依規定要在受理兩天作成決定並送達7,法官有可能再對警察機關的處分是否適當再作實質調查嗎?被處罰人也無沒有申辯及提出證據的機會,形同警察機關實質上擁有限制人身自由的權利,不符合憲法第8條第1項人身自由的限制應由法官為之的規定。

3. 侵害訴訟權

聲請法官認為:

依《社維法》的規定,法官受理警察機關移送的案件時,依規定如果沒有審問調查的必要時,不但不用先通知民眾答辯,還要迅速製作裁定書。因為不一定會通知民眾出庭讓其有機會提出有利的抗辯跟證據,已經侵害他的聽審權及防禦權。

再者,民眾對警察機關的裁處可以向地方法院簡易庭聲明異議,但是對於簡易庭的裁定,則不得抗告,形成只有單一審級救濟的機會。雖然審級制度是立法者的裁量範圍,但是過少的程序保障已經違反憲法,也和刑法、行政訴訟法所規定的救濟程序比較上,產生不平等的情形。

4. 違反比例原則

易以拘留涉及人身自由的限制,是否符合比例原則中的「手段必要性」呢?

聲請法官認為:

手段必要性是指,未繳納罰鍰時,改以拘留方式執行,是不是最小侵害權利的方法。

對有資力的人來說:如果被處罰人不願繳納罰鍰,最有效、成本最低的方法是透過強制執行來實現。先聲請法院易以拘留,再向被處罰人執行拘留,迫使其繳納罰款,不只不是侵害最小的手段,也不是合乎成本的作法。

對無資力的人來說:違法性較高的刑法,可以用社會勞動來折抵罰金8,那麼違法性比較低的《社維法》,更應該可以用社會勞動來折抵罰鍰才對。社會勞動的時間比較彈性,可以在假日、晚間或清晨實施,不僅可以達到處罰的目的,也可以避免影響被處罰人的生計,更可以貢獻其勞力回饋社會。

既然有更小侵害的手段可以達成處罰的立法目的,易以拘留就無法通過比例原則的審查。

5. 執行成本遠高於罰鍰

聲請法官認為:

《社維法》案件中近八成的罰鍰都低於6,000元,但為了執行拘留,所付出的戒護警察人力薪資、拘留室的建置維護成本、被拘留人的膳食費用等,一天的支出就超過12,000元,執行效果跟成本效益下,拘留制度仍有檢討之處。

6. 結論

《社維法》易以拘留的條文,已經違反憲法第7條平等原則、第8條正當法律程序、侵害第16條訴訟權,及違反憲法第23條的比例原則,應予宣告違憲。

  • 確實有部分民眾認為還不出錢的債務人,應該被關起來,甚至強迫他勞動賺取金錢來清償,但是這樣的主張並不符合文明國家的主流想法。或許想想,我們的周遭的家人朋友,是否也積欠一些債務無力償還呢?
  • 《社維法》第54條第1項:「拘留之執行,即時起算,並以二十四小時為一日。」
  • 同樣的「拘留」的法律用語的似乎只《有要塞堡壘地帶法》第4條第7款:「本區內禁止人民遷入居住。但要塞司令對於已居住區內及經過之人應詳加考核,如認為確有窺察軍事之嫌疑者,得加以拘留、偵訊,依法處理。」這裡的拘留應該是指「暫時留置不讓其離去」的意思,與《社維法》的拘留要在警察機關的拘留所執行有所不同。
  • 刑法第74條第1項規定,受二年以下有期徒刑、拘役或罰金之宣告,且未曾因故意犯罪受有期徒刑以上刑之宣告者,或前因故意犯罪受有期徒刑以上刑之宣告,執行完畢或赦免後,五年以內未曾因故意犯罪受有期徒刑以上刑之宣告者,認以暫不執行為適當者,得宣告二年以上五年以下之緩刑。
  • 易服勞役,是指無力繳納金錢時,用服勞役來作為替代。服勞役的受刑人還是要住在監獄裡面。
  • 易服社會勞動,是指從事勞動服務。要依檢察官的指揮前往特定地點從事勞動服務,例如割草、協助清潔等等,其餘時間可以在社會上正常活動,不用進入監獄。
  • 法院辦理社會秩序法案件應行注意事項第20條。
  • 刑法上所處的罰金,可以1,000、2,000、3,000元折算成一天的易服勞役。罰金的易服勞役,又可以以6小時的社會勞動折算一天。例如A遭法院判處「罰金10,000元,如易服勞役,以1,000元折算一日」,那麼罰金易服勞役下,應該服勞役10天,此時可以再以社會勞動來取代服勞役,也就是以60小時的社會勞動來取代服勞役。

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