土地徵收補償現曙光，大法官新判決如何開創新局？

近日（8月12日）大法官以111年度憲判字第15號判決宣示，私人土地若作為農田水利會之水利使用，農田水利會應以租用、協議價購或其他方式取得權利基礎，否則即應依法徵收，給予相當的補償，並應於三年內擬定徵收補償相關計畫，籌措財源，合理期限內逐步完成徵收補償，以符合憲法第15條保障人民財產權之意旨。

既成道路徵收長期低落

過去在民國85年間，大法官曾做成釋字第400號解釋，認為私人土地如果是不特定公眾通行所必要，在公眾通行之初，土地所有權人未阻止，且經歷的年代久遠未曾中斷，該私人土地即為既成道路。因此，具有「公用地役關係」，亦即私有土地具有公共用物的性質，土地所有權人對土地無法自由使用收益，形成因公益而犧牲其財產利益。

大法官表示既成道路的公用地役關係，有關機關應該依據法律辦理徵收，並給予土地所有權人相當補償。若政府因經費困難不能全面徵收補償，則應訂定確實可行的期限籌措財源逐年辦理或補償。

根據內政部當時統計，全國既成道路面積高達四萬五千公頃，若全面徵收補償私有既成道路，以當時公告現值加計四成計算，需花費3.4兆。中央地方政府遲遲未為徵收，部分既成道路的土地所有權人為求變現，只好賤價變賣。有心人士即以遠低於公告現值的價格購入既成道路，再將土地以公告現值捐贈予政府，以抵減所得稅或贈與稅額，形成套利者的謀利空間，卻造成政府稅收的鉅額損失。

釋字第400號解釋指出既成道路的公用地役關係，有關機關應該依據「法律」辦理徵收並給予相當補償，但立法院遲未訂立「法律」作為既成道路徵收補償的依據。雖然後續政府有試辦取得既成道路之計畫，惟成效不佳，多年來既成道路收購的比例仍相當有限。

水利地的徵收補償

私人土地若作成農田水利會的水利使用，因為供農田水利使用之土地，目的是為促進農田水利事業，於農田水利事業區域內就農田之取水、汲水、輸水、蓄水及排水等灌溉排水事項提供公共使用，其性質上屬公物。若私有土地作為水利使用，即具有公共用物性質，就具備前述的「公用地役關係」。

對於私人土地遭作為水利使用，行政法院一貫以《農田水利會組織通則》中（後改為《農田水利法》）「提供水利使用之土地，應照舊使用」的法條，認為所有權人的土地受有使用上的限制。行政法院更引用釋字第400號解釋，認為該號解釋中所指「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」其所稱之「法律」，指的是國會所制定之法律，不包括該號解釋在內。該解釋僅是國家立法及施政之指針，不可作為人民向國家請求土地徵收之法律基礎。又法律並未規定土地所有權人得請求徵收補償，故一概駁回人民徵收補償之請求。

大法官的未盡之功

大法官在這次判決，雖僅宣示農田水利會應於三年內擬定相關計畫，並未明示違反時，人民是否直接取得請求徵收補償的請求權。然而大法官此等要求農田水利會於特定期間內應有所作為的宣示，相較釋字第400號解釋既成道路案中僅係單純呼籲政府應積極籌措財源，已邁出保障人權的一大步。

可惜的是，不管是釋字第400號解釋，或是111年度憲判字第15號判決，大法官雖肯定人民的私有土地作為既成道路或水利使用，屬因公益而特別犧牲其財產上利益，卻未正面肯定人民可積極地請求徵收補償。

事實上，既然依習慣法創設公用地役關係而限制人民的財產權，補償請求權就應該相對應的存在。否則要求人民特別犧牲，有何正當的法理基礎？豈非政府沒有法律依據就強佔人民財產？大法官未正面肯定人民可請求徵收補償，實屬可惜。

若政府遲遲不再對既成道路的徵收補償為相關作為¹（尤其是都市計畫道路之既成道路），相信在不久的將來必然會出現人民就既成道路請求徵收補償遭法院駁回的案件，聲請憲法法庭大法官為判決。依大法官於上述農田水利會案件中的脈胳，可期待大法官進一步肯認人民的權利，以彰其憲法守護者之角色。

• 既成道路有多種類型，並非一概均應徵收補償。縱應為徵收補償，亦應視存在的時間久遠程度，所造成人民的損害程度，區分類型處理。