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「緊急命令」是萬靈藥?防疫莫忘法治國原則

新北市日前宣布高中以下師生在一定期間內禁止出國,中央流行疫情指揮中心也隨後跟進。...
新北市日前宣布高中以下師生在一定期間內禁止出國,中央流行疫情指揮中心也隨後跟進。 圖/法新社

起源於中國武漢地區的新型冠狀病毒肺炎肆虐全球,截至3月22日,全球已超過32萬人確診,死亡人數突破1萬4千人,臺灣確診人數也來到百人,但大部分均是境外移入。中央流行疫情指揮中心也因此宣布,不具我國國籍人士,未獲事前申請核准者限制入境,而入境者均應依規定居家檢疫14天。

而近日先是陸續有地方首長宣布高中以下師生在一定期間內禁止出國,隨後中央流行疫情指揮中心亦跟進,雖然指揮中心解釋法源依據來自《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》第7條規定「中央流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要,得實施必要之應變處置或措施」,但是何謂「必要之應變處置或措施」?模稜兩可的用詞遭到質疑違反法律明確性原則,也有些立委、學者認為應由總統發布緊急命令授權給指揮中心另外訂定細節,認為此方法不但能解除爭議更是符合現狀的需求。

究竟緊急命令是甚麼?什麼時候可以使用?效力又是如何?發布以及生效的程序?又如何會失效?緊急命令能不能再授權行政單位訂定細則?由司法流言終結者來一一淺析。

緊急命令是什麼?什麼時候能發布?

依據《中華民國憲法》第43條及《中華民國憲法增修條文》第2條第3項規定,總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故,得經行政院會議之決議發布緊急命令,為必要之處置,但須於發布命令後十日內提交立法院追認,如立法院不同意時,該緊急命令立即失效。

也就是說,憲法上緊急命令之發布,是國家處於緊急狀態,依現有法制不足以排除危難或應付重大變故之際,為維護國家存立,儘速恢復憲政秩序之目的,循合憲程序所採取之必要性措施。

而大法官釋字543號解釋理由書中也指出:

緊急命令係為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故,於國家不能依現有法制,亦不及依循正常立法程序採取必要對策因應之緊急情況下,由總統經行政院會議之決議發布之不得已措施,其適用僅限於處置一定期間或地點發生之緊急事故,具有暫時替代法律、變更法律效力之功能。

緊急命令乃對立法部門代表國民制定法律、行政部門負責執行法律之憲法原則特設之例外,除了憲法及憲法增修條文所明定之「避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故」條件外,大法官在釋字543號解釋理由書中也表明,必須在「不能依現有法制」及「不及依循正常立法程序」的緊急情況下才可以發布。

白話來說,就是現在無法律規定,立法院也來不及立法的緊急情況,才可以發布緊急命令,不是想發就發。

台灣自3月19日起,限制未獲事前申請核准的非本國籍人士入境。 圖/路透社
台灣自3月19日起,限制未獲事前申請核准的非本國籍人士入境。 圖/路透社

緊急命令的效力及生效條件?

釋字543號解釋理由書中已說明,緊急命令具有暫時替代法律、變更法律效力之功能,而緊急命令一經發布即為生效,但是必須在10天內送立法院進行追認,否則立即失效。

依據《立法院職權行使法》第15條規定:「總統依憲法增修條文第二條第三項之規定發布緊急命令,提交立法院追認時,不經討論,交全院委員會審查;審查後提出院會以無記名投票表決。未獲同意者,該緊急命令立即失效」。

而大法官也在解釋理由書中說明,這樣的機制是為了避免國家機關濫用權力,期以保障人民權益,並維護自由民主基本秩序,同時更指出:

立法院就緊急命令行使追認權,僅得就其當否為決議,不得逕予變更其內容,如認部分內容雖有不當,然其餘部分對於緊急命令之整體應變措施尚無影響而有必要之情形時,得為部分追認。

也就是說,立法院在追認時,僅能針對緊急命令的內容是否適當進行投票決議,不能更改緊急命令的內容,倘若認為有部分不適當,也可以只進行部分追認,而未獲追認的部分則失其效力。

緊急命令得再授權為補充規定?

釋字543號解釋理由書中還提及:

緊急命令乃對立法部門代表國民制定法律、行政部門負責執行法律之憲法原則特設之例外,以不得再授權為補充規定即可逕予執行為原則,其內容應力求詳盡而周延。
若因事起倉促,一時之間不能就相關細節性、技術性事項鉅細靡遺悉加規範,而有待執行機關以命令補充者,則應於緊急命令中明文規定其意旨,並於立法院完成追認程序後,由執行機關再行發布。又此種補充規定無論其使用何種名稱均應依行政命令之審查程序送交立法院審查,以符憲政秩序。

大法官認為,緊急命令既然已經是憲政例外,那麼內容應盡量詳盡,應以發布後能立即執行為原則,但如果因為時間倉促,就細節與技術層面的事項無法鉅細靡遺的規範,而需要執行機關以命令補充時,應該要在緊急命令中清楚載明,而且要等到立法院追認完成後,執行機關才能發布依緊急命令授權所訂定的相關行政命令,並且送立法院審查。

但是,緊急命令已經是憲法所授權給總統的權限,透過緊急命令再授權給執行機關另外發布行政命令這種「例外中的例外」也遭受批評。

當年的大法官董翔飛就提出不同意見書,認為既然緊急命令已經是例外,就不該再以例外的行政命令處理,緊急命令若有所疏漏,應該再次發布緊急命令補充漏洞,送立法院再次追認。

總統蔡英文在3月19日發表談話,提到目前尚未有發布緊急命令的需求。 圖/取自總統...
總統蔡英文在3月19日發表談話,提到目前尚未有發布緊急命令的需求。 圖/取自總統府

緊急命令什麼時候失效?

緊急命令一經發布立刻生效,至於緊急命令失效,則有幾個情況:

  1. 緊急命令所訂下的期限已到
  2. 依照《中華民國憲法增修條文》規定,未在發布後10天內送立法院追認
  3. 依照《立法院職權行使法》規定,立法院不予追認
  4. 依照大法官釋字543號解釋理由書,立法院如經制定相關因應措施之法律以取代緊急命令之規範內容時,緊急命令應於此範圍內失效

前面三點應該很好理解,第四點是大法官在釋字543號解釋理由書中所指明的,也就是說,緊急命令的性質既然是建碁於國家現有法律不足以因應現狀,而立法院又來不及制定時所產生的產物,那麼在緊急命令發布後,立法院若完成制定相關因應措施之法規,緊急命令自然在該範圍內「當然失效」,而由緊急命令所授權頒訂的相關行政命令,亦會跟著緊急命令一同失效。

小結

緊急命令看似處理各種重大緊急事故的萬靈藥,但是其實仍有諸多發布的條件及限制,更不能完全的無視立法權之存在,甚至當立法院制定相關法律後,緊急命令還有當然失效的情況,似乎也並沒有那麼萬能。

然而依照大法官釋字543的意旨,緊急命令實在是情非得已的做法,如果立法院能在緊急情事演變到非常緊迫之前將相關法令訂立或修正完善,也就不會有需要動用緊急命令的時刻了。

例如本次引發爭議的《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》第7條規定,倘若改成「中央流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要,得實施下列必要之應變處置或措施:......」盡可能將可行的防疫處置、措施條列出,或許能更為完善進而減少爭議。

看完關於緊急命令的介紹,你認為我國目前防疫的相關法規訂立的是否足夠完善?是否有修正或新訂的需求?又是否真有發布緊急命令的需要呢?如果認為有不足或需要修正的防疫相關法律,應遵循法治國模式,敦促立委行使立法權新訂或修正。

切記,防疫莫忘法治國原則,否則那也就是另一個極權的翻版而已。

新北市在3月14日舉辦社區感染大規模防疫演習。 圖/取自新北市政府新聞局
新北市在3月14日舉辦社區感染大規模防疫演習。 圖/取自新北市政府新聞局

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