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劉玉皙、佘健源/利大於弊或弊大於利?口罩配給制的經濟分析

台灣的口罩資源管制政策,從初期的價格管制到實名制販售,都引發民眾排隊現象。 圖/法新社
台灣的口罩資源管制政策,從初期的價格管制到實名制販售,都引發民眾排隊現象。 圖/法新社

2020年春節起,因應2019冠狀病毒疾病(COVID-19,下稱新冠肺炎)疫情及醫療資源搶購潮,台灣政府採取了一系列的資源管制措施。關於一般民眾最關心的口罩,兩項最主要的管制分別是:醫療濾材的出口管制、以及口罩的徵用與販售實名制(以下簡稱口罩配給制)。雖然這些也是臨機應變、或說「摸著石頭過河」的措施,但截至目前為止,大抵成功;至少在疫情爆發的現在,相較於其他國家,台灣人民仍然能以便宜的價格取得口罩1

然而,配給制度真的是萬靈丹嗎?在前文〈口罩之亂,與人道無關——從經濟學分析出口管制〉中,我們分析了口罩出口管制的效果;此處,我們要繼續討論口罩配給制的利弊。有鑑於未來幾年,我們可能會再遇到類似的緊急事件、也許又有大規模配給物資的需求,我們必須理性審視過去一個多月來,採行這一系列管制所面臨的種種狀況,總結經驗、記取教訓。

口罩配給制的形成背景

現行的口罩配給制,前身是月餘前的一場口罩釋出行動;自1月28日起,經濟部連續數天透過超商與藥妝店釋出大量口罩儲備,並設定每片價格8元,每人每次只能購買3片。而在那之前,台灣社會所面臨的情況是:雖然已經實施出口管制,但因為國內普遍預期疫情不會在短期內結束,以致需求大幅上揚,造成市場一時嚴重缺貨,價格蠢蠢欲動。

一般人往往把民生物資的價格上漲看成洪水猛獸,疾呼價格管制,但經濟學家並不這麼認為。就像人生病發燒,發燒只是病毒入侵後的人體自然反應,而非疾病本身;強行退燒並不是治本之道,反而有害健康。

類似的道理,價格上漲通常是物資短缺下的市場自然反應,一旦物資缺乏的現象獲得緩解,漲價就會消退;強行價格管制並非治本之道,反而不利市場調節。在市場機制下,價格上漲會誘使生產者增加產量,才能真正緩解物資缺乏的現象。

儘管如此,在這個社會,連鬍鬚張漲價都有人要「政府管管」,若執政黨放任口罩價格的短期上漲、靜待業者增產,勢必會引來龐大的政治壓力。另一方面,口罩變貴雖然會減少資源浪費(口罩貴,大家就會珍惜使用,在不必要時就不會選擇戴口罩),但口罩變貴也會讓中低收入者的購買數量不足、或甚至選擇不購買,形成防疫缺口。

於是,我國政府在1月底時仍選擇介入市場;不過,其干預的方式不是直接採行價格管制2,而是在市場中釋出大量儲備物資。此法雖能直指物資短缺的問題核心,但由政府出面提供物資,價格就只會低不會高,因為偏高的價格會惹來圖利的罵名,形成另一波政治壓力,因此政府必然低價釋出,口罩的市場價格也跟著降低。

「價格偏低」看似很好,但其實會造成以下兩個重大問題:

  1. 價格若偏低,就很難讓廠商大幅增產。2月初就有廠商指出,要增產口罩必須仰賴大幅加班,但員工長期加班的意願低落(潛台詞:發不出加班費)。此外,口罩增產也需額外增加人力與機具,但當時也有報導揭露,口罩廠緊急對外徵人的條件顯然不具吸引力。為何當時口罩廠無法立即下重金擴產?消費端的零售價偏低,口罩廠沒有額外資金進帳是最重要的理由。
  2. 價格若偏低,必然繼續吸引更多人搶購,以致「超額需求」的現象無法緩解,排隊現象依舊。雖然高價會讓中低收入者買不到口罩,但當狀況改為「排隊才能買到」,就使「沒時間排隊的人」買不到口罩,只有時間成本較低的人才會選擇購買,一樣也會造成防疫缺口。

總統蔡英文及桃園市長鄭文燦3月9日訪視口罩工廠,並表示從3月起,台灣口罩的日產能將可達1,000萬片。 圖/取自總統府網站
總統蔡英文及桃園市長鄭文燦3月9日訪視口罩工廠,並表示從3月起,台灣口罩的日產能將可達1,000萬片。 圖/取自總統府網站

口罩配給制解決了什麼問題?

綜前所述,政府既然要確保口罩供貨無虞,又得解決價格偏低造成的負面影響,政府決定進一步介入口罩的生產過程,並於2月6日起,實施口罩販售實名制。

具體的操作是,有鑑於疫情發生前,台灣口罩的日生產量僅約為188萬片,為確保有足夠的口罩可徵用以施行配給,經濟部便介入生產的各個環節。

首先是由政府出資新增設備,並獲得工具機業的鼎力相助。再來是確保原料供應無虞。最後是協助口罩廠補足人力,由國軍提供口罩公差,又在各廠派員協助生產管理,並確保口罩不致流入黑市。預計3月起,台灣口罩的日產能將可達1,000萬片。這個行動具體展現了台灣過去作為東亞發展型國家經濟官僚的實力,與業界彈性化生產的效率。

此外,之前每人每次購買3片的規定形同具文,反而讓時間多的人可藉由反覆排隊來取得大量口罩,於是再以實名購買取代排隊制度,民眾需以健保卡認證,每人每週限領2片,每片收5元。同時多數藥局也協調在不同的時間進行發放,以方便不同作息時間的民眾。如此一來,就部分緩解了忙碌的人無法取得口罩的問題。

此種實名制的分配機制,目前來看,比價格管制有效,造成的負面影響也較小。主管機關在極短時間內將實名購買系統建置完成,此種行政效能和熱情,也值得全民嘉許。

另一方面,民間自發建置的口罩地圖,即時揭露各藥局的存量資訊,節省消費者的排隊時間與搜尋成本,也扮演了重要角色。原先市場機制可以協助社會自動地資訊流通與資源分配,如果現在不靠市場機制,此種資訊揭露機制就更形重要了。

儘管如此,這種政府完全介入口罩生產與分配的計畫體制,仍然存在一些根本上的缺陷,我們必須誠實面對。

實名制的分配機制比價格管制有效,造成的負面影響也較小,但仍存在一些根本上的缺陷。 圖/聯合報系資料照
實名制的分配機制比價格管制有效,造成的負面影響也較小,但仍存在一些根本上的缺陷。 圖/聯合報系資料照

口罩配給制會有什麼缺陷?

首先,這種擴產模式只適用於簡單的產品項目與臨時狀態,不能持久運作。光就臨時擴編的勞動投入來說,現在派赴廠商支援的無酬國軍以及公務員,其實都有自己的戰訓本務,一旦支援時間拉長,其他職責就會受到影響;而且,現在是因為產品單一且簡單,才能夠臨時抽調國軍支援且成功擴產。

從另一方面來說,業者(包括生產與分配的各環節,譬如藥局)現在可以靠熱情與責任感來支撐短期暴增的工作量(可能還是無酬的,譬如藥師),但時間一久就容易疲乏。我們現在歲月靜好,是因有人負重前行,但你不能要求負重的人永遠只憑熱情支撐,該給的錢還是要給。錢從哪裡來?「使用者付費」才是可以持久的作法。

再者,以計畫體制來分配資源的細緻程度終究是比不上市場,調整速度也遠比市場慢,只要打開口罩地圖,就可看出這種狀況。舉例來說,現在各地藥局幾乎都已累積起大量兒童口罩,存量甚至以千計,但兒童口罩還是只能週領4片,產量也沒有隨之調整;而在許多偏鄉地區,成人口罩甚至已累積超過上千片,但一時之間也無法運回口罩缺少的地區。

這表示計畫體制的調整速度不及市場。此外,人口稀疏地區的口罩發不完,也表示該地的生活型態本來就不需用到大量口罩。可是政府有公平性的考量,如果由政府統一分配口罩,就算事前就知道偏鄉居民的口罩需求較低,也不能強制設定偏鄉居民領取較少片數,因為這會引發政治問題。

而即使在人口密集區,口罩需求也隨生活型態差異而有相當大的落差:搭大眾運輸上班的人和開車上班的人需求各不同,業務和工程師的需求也不同。

就算政府將徵用的口罩優先發放給高風險人群(譬如醫護人員),還是得發放大量口罩在低風險地區。因為當資源分配是由政府決定時,在分配上就必須採納公平、選票或其他政治考量,而不能單純依照「資源有效使用」的效率準則。

口罩實名制上路後,人口密度、生活型態差異都會影響口罩需求,但政府仍須公平分配。 圖/歐新社
口罩實名制上路後,人口密度、生活型態差異都會影響口罩需求,但政府仍須公平分配。 圖/歐新社

口罩配給制可以如何改善?

綜前所述,目前台灣的口罩配給制度已經發揮一定效用,但仍有部分問題,那在現行的措施之下,有無改善的可能?

一個可能的思考方向是,或許政府毋須徵用國內的所有口罩產能;徵用產商大部分產能,以供應戰備存量和國內基本所需即可,而剩餘產能所生產的口罩,就放手讓市場機制進行分配。

換言之,近來由政府支援(包括設備與勞動支援)所建立起的產能,政府可進行徵用,徵用口罩將優先分配予醫護,並建立國民的基本口罩持有量3;而剩餘口罩投入市場自由交易,因生活型態而需要額外口罩的人就可以滿足需求,個人依照自己的狀況決定是否購買。此外,因在市場中流通的口罩價格必定較高,業者也可以由此取得額外資金,挹注因超時工作所產生的費用。此做法也不用對現行措施作太多調整。

然而,上述做法需要注意的是:當同一商品存在兩種價格時,必定會發生套利,而套利可能會瓦解配給制的操作,譬如明明是低價配給的口罩,零售與分配端卻使用巧門轉換為非配給的口罩,將這些口罩改以較高的市價售出。若要解決套利問題,「配給的口罩」與「在市場中銷售的口罩」必須設定成有類似功能但不同的商品,方便一眼分辨。當兩者的明顯區隔建立起來,產能就可以釋放給「可在市場銷售的口罩」。

小結

新冠肺炎是人類社會的新挑戰,挑戰的不僅是醫學技術,更挑戰了社會結構與社會組織。面臨這樣的挑戰,我們必須時時調整作法,在有限的資源與時間之內,選擇「次佳解」,而無法墨守成規或追求完美。因此,某些成效斐然的措施其實只是短期的,在長期間,這些措施並不見得是最佳的社會制度。

台灣政府與民間在此時展現了絕佳的反應能力,但我們也須思考,配給制度在甚麼前提之下會成功?在甚麼前提之下可能會出現缺失?當我們以計畫經濟取代市場機制,必定會有不足之處,誠實面對,才能讓我們走得更遠。願全民一起度過這一艱難時刻。

(原文授權轉載自「思想坦克Voicettank」,原標題為〈利大於弊或弊大於利?口罩配給制的經濟分析〉。)

當我們以計畫經濟取代市場機制,必定會有不足之處,誠實面對,才能讓我們走得更遠。 圖/路透社
當我們以計畫經濟取代市場機制,必定會有不足之處,誠實面對,才能讓我們走得更遠。 圖/路透社

  • 文:劉玉皙,專長為產業經濟學、文化經濟學與應用個體經濟學,世新大學傳管系助理教授;佘健源,專長為公共經濟學與應用個體經濟學,中山大學企管系副教授。
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|延伸閱讀|

|參考文獻|

  1. 陳宗薊(2009)。〈「口罩荒與平準物資的經濟學」〉。財團法人國家政策研究基金會。

  • 譬如,在2月23日,義大利口罩價格已漲至每片約台幣33元,大約同期間,韓國的口罩價格則據傳已達每片台幣50-100元。
  • 根據陳宗薊(2009)的整理,在過去SARS期間,活性碳口罩曾漲至每片台幣20元,而在2009年H1N1傳到台灣前,外科手術口罩也曾漲至每片台幣10元。在這兩段期間,我國社會都一直有呼籲直接進行價格管制的強烈意見。現時全球口罩價格飆漲,越南和馬來西亞也還是使用價格上限的管制手段。
  • 直接發放是補貼的一種形式;疫情當前,使用口罩有外部效益,學理上也支持政府補貼民眾使用口罩。

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