劉玉皙、佘健源／利大於弊或弊大於利？口罩配給制的經濟分析
2020年春節起，因應2019冠狀病毒疾病（COVID-19，下稱新冠肺炎）疫情及醫療資源搶購潮，台灣政府採取了一系列的資源管制措施。關於一般民眾最關心的口罩，兩項最主要的管制分別是：醫療濾材的出口管制、以及口罩的徵用與販售實名制（以下簡稱口罩配給制）。雖然這些也是臨機應變、或說「摸著石頭過河」的措施，但截至目前為止，大抵成功；至少在疫情爆發的現在，相較於其他國家，台灣人民仍然能以便宜的價格取得口罩1。
然而，配給制度真的是萬靈丹嗎？在前文〈口罩之亂，與人道無關——從經濟學分析出口管制〉中，我們分析了口罩出口管制的效果；此處，我們要繼續討論口罩配給制的利弊。有鑑於未來幾年，我們可能會再遇到類似的緊急事件、也許又有大規模配給物資的需求，我們必須理性審視過去一個多月來，採行這一系列管制所面臨的種種狀況，總結經驗、記取教訓。
口罩配給制的形成背景
現行的口罩配給制，前身是月餘前的一場口罩釋出行動；自1月28日起，經濟部連續數天透過超商與藥妝店釋出大量口罩儲備，並設定每片價格8元，每人每次只能購買3片。而在那之前，台灣社會所面臨的情況是：雖然已經實施出口管制，但因為國內普遍預期疫情不會在短期內結束，以致需求大幅上揚，造成市場一時嚴重缺貨，價格蠢蠢欲動。
一般人往往把民生物資的價格上漲看成洪水猛獸，疾呼價格管制，但經濟學家並不這麼認為。就像人生病發燒，發燒只是病毒入侵後的人體自然反應，而非疾病本身；強行退燒並不是治本之道，反而有害健康。
類似的道理，價格上漲通常是物資短缺下的市場自然反應，一旦物資缺乏的現象獲得緩解，漲價就會消退；強行價格管制並非治本之道，反而不利市場調節。在市場機制下，價格上漲會誘使生產者增加產量，才能真正緩解物資缺乏的現象。
儘管如此，在這個社會，連鬍鬚張漲價都有人要「政府管管」，若執政黨放任口罩價格的短期上漲、靜待業者增產，勢必會引來龐大的政治壓力。另一方面，口罩變貴雖然會減少資源浪費（口罩貴，大家就會珍惜使用，在不必要時就不會選擇戴口罩），但口罩變貴也會讓中低收入者的購買數量不足、或甚至選擇不購買，形成防疫缺口。
於是，我國政府在1月底時仍選擇介入市場；不過，其干預的方式不是直接採行價格管制2，而是在市場中釋出大量儲備物資。此法雖能直指物資短缺的問題核心，但由政府出面提供物資，價格就只會低不會高，因為偏高的價格會惹來圖利的罵名，形成另一波政治壓力，因此政府必然低價釋出，口罩的市場價格也跟著降低。
「價格偏低」看似很好，但其實會造成以下兩個重大問題：
- 價格若偏低，就很難讓廠商大幅增產。2月初就有廠商指出，要增產口罩必須仰賴大幅加班，但員工長期加班的意願低落（潛台詞：發不出加班費）。此外，口罩增產也需額外增加人力與機具，但當時也有報導揭露，口罩廠緊急對外徵人的條件顯然不具吸引力。為何當時口罩廠無法立即下重金擴產？消費端的零售價偏低，口罩廠沒有額外資金進帳是最重要的理由。
- 價格若偏低，必然繼續吸引更多人搶購，以致「超額需求」的現象無法緩解，排隊現象依舊。雖然高價會讓中低收入者買不到口罩，但當狀況改為「排隊才能買到」，就使「沒時間排隊的人」買不到口罩，只有時間成本較低的人才會選擇購買，一樣也會造成防疫缺口。
口罩配給制解決了什麼問題？
綜前所述，政府既然要確保口罩供貨無虞，又得解決價格偏低造成的負面影響，政府決定進一步介入口罩的生產過程，並於2月6日起，實施口罩販售實名制。
具體的操作是，有鑑於疫情發生前，台灣口罩的日生產量僅約為188萬片，為確保有足夠的口罩可徵用以施行配給，經濟部便介入生產的各個環節。
首先是由政府出資新增設備，並獲得工具機業的鼎力相助。再來是確保原料供應無虞。最後是協助口罩廠補足人力，由國軍提供口罩公差，又在各廠派員協助生產管理，並確保口罩不致流入黑市。預計3月起，台灣口罩的日產能將可達1,000萬片。這個行動具體展現了台灣過去作為東亞發展型國家經濟官僚的實力，與業界彈性化生產的效率。
此外，之前每人每次購買3片的規定形同具文，反而讓時間多的人可藉由反覆排隊來取得大量口罩，於是再以實名購買取代排隊制度，民眾需以健保卡認證，每人每週限領2片，每片收5元。同時多數藥局也協調在不同的時間進行發放，以方便不同作息時間的民眾。如此一來，就部分緩解了忙碌的人無法取得口罩的問題。
此種實名制的分配機制，目前來看，比價格管制有效，造成的負面影響也較小。主管機關在極短時間內將實名購買系統建置完成，此種行政效能和熱情，也值得全民嘉許。
另一方面，民間自發建置的口罩地圖，即時揭露各藥局的存量資訊，節省消費者的排隊時間與搜尋成本，也扮演了重要角色。原先市場機制可以協助社會自動地資訊流通與資源分配，如果現在不靠市場機制，此種資訊揭露機制就更形重要了。
儘管如此，這種政府完全介入口罩生產與分配的計畫體制，仍然存在一些根本上的缺陷，我們必須誠實面對。
口罩配給制會有什麼缺陷？
首先，這種擴產模式只適用於簡單的產品項目與臨時狀態，不能持久運作。光就臨時擴編的勞動投入來說，現在派赴廠商支援的無酬國軍以及公務員，其實都有自己的戰訓本務，一旦支援時間拉長，其他職責就會受到影響；而且，現在是因為產品單一且簡單，才能夠臨時抽調國軍支援且成功擴產。
從另一方面來說，業者（包括生產與分配的各環節，譬如藥局）現在可以靠熱情與責任感來支撐短期暴增的工作量（可能還是無酬的，譬如藥師），但時間一久就容易疲乏。我們現在歲月靜好，是因有人負重前行，但你不能要求負重的人永遠只憑熱情支撐，該給的錢還是要給。錢從哪裡來？「使用者付費」才是可以持久的作法。
再者，以計畫體制來分配資源的細緻程度終究是比不上市場，調整速度也遠比市場慢，只要打開口罩地圖，就可看出這種狀況。舉例來說，現在各地藥局幾乎都已累積起大量兒童口罩，存量甚至以千計，但兒童口罩還是只能週領4片，產量也沒有隨之調整；而在許多偏鄉地區，成人口罩甚至已累積超過上千片，但一時之間也無法運回口罩缺少的地區。
這表示計畫體制的調整速度不及市場。此外，人口稀疏地區的口罩發不完，也表示該地的生活型態本來就不需用到大量口罩。可是政府有公平性的考量，如果由政府統一分配口罩，就算事前就知道偏鄉居民的口罩需求較低，也不能強制設定偏鄉居民領取較少片數，因為這會引發政治問題。
而即使在人口密集區，口罩需求也隨生活型態差異而有相當大的落差：搭大眾運輸上班的人和開車上班的人需求各不同，業務和工程師的需求也不同。
就算政府將徵用的口罩優先發放給高風險人群（譬如醫護人員），還是得發放大量口罩在低風險地區。因為當資源分配是由政府決定時，在分配上就必須採納公平、選票或其他政治考量，而不能單純依照「資源有效使用」的效率準則。
口罩配給制可以如何改善？
綜前所述，目前台灣的口罩配給制度已經發揮一定效用，但仍有部分問題，那在現行的措施之下，有無改善的可能？
一個可能的思考方向是，或許政府毋須徵用國內的所有口罩產能；徵用產商大部分產能，以供應戰備存量和國內基本所需即可，而剩餘產能所生產的口罩，就放手讓市場機制進行分配。
換言之，近來由政府支援（包括設備與勞動支援）所建立起的產能，政府可進行徵用，徵用口罩將優先分配予醫護，並建立國民的基本口罩持有量3；而剩餘口罩投入市場自由交易，因生活型態而需要額外口罩的人就可以滿足需求，個人依照自己的狀況決定是否購買。此外，因在市場中流通的口罩價格必定較高，業者也可以由此取得額外資金，挹注因超時工作所產生的費用。此做法也不用對現行措施作太多調整。
然而，上述做法需要注意的是：當同一商品存在兩種價格時，必定會發生套利，而套利可能會瓦解配給制的操作，譬如明明是低價配給的口罩，零售與分配端卻使用巧門轉換為非配給的口罩，將這些口罩改以較高的市價售出。若要解決套利問題，「配給的口罩」與「在市場中銷售的口罩」必須設定成有類似功能但不同的商品，方便一眼分辨。當兩者的明顯區隔建立起來，產能就可以釋放給「可在市場銷售的口罩」。
小結
新冠肺炎是人類社會的新挑戰，挑戰的不僅是醫學技術，更挑戰了社會結構與社會組織。面臨這樣的挑戰，我們必須時時調整作法，在有限的資源與時間之內，選擇「次佳解」，而無法墨守成規或追求完美。因此，某些成效斐然的措施其實只是短期的，在長期間，這些措施並不見得是最佳的社會制度。
台灣政府與民間在此時展現了絕佳的反應能力，但我們也須思考，配給制度在甚麼前提之下會成功？在甚麼前提之下可能會出現缺失？當我們以計畫經濟取代市場機制，必定會有不足之處，誠實面對，才能讓我們走得更遠。願全民一起度過這一艱難時刻。
（原文授權轉載自「思想坦克Voicettank」，原標題為〈利大於弊或弊大於利？口罩配給制的經濟分析〉。）
- 文：劉玉皙，專長為產業經濟學、文化經濟學與應用個體經濟學，世新大學傳管系助理教授；佘健源，專長為公共經濟學與應用個體經濟學，中山大學企管系副教授。
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｜延伸閱讀｜
｜參考文獻｜
陳宗薊（2009）。〈「口罩荒與平準物資的經濟學」〉。財團法人國家政策研究基金會。
- 譬如，在2月23日，義大利口罩價格已漲至每片約台幣33元，大約同期間，韓國的口罩價格則據傳已達每片台幣50-100元。
- 根據陳宗薊（2009）的整理，在過去SARS期間，活性碳口罩曾漲至每片台幣20元，而在2009年H1N1傳到台灣前，外科手術口罩也曾漲至每片台幣10元。在這兩段期間，我國社會都一直有呼籲直接進行價格管制的強烈意見。現時全球口罩價格飆漲，越南和馬來西亞也還是使用價格上限的管制手段。
- 直接發放是補貼的一種形式；疫情當前，使用口罩有外部效益，學理上也支持政府補貼民眾使用口罩。
