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張嘉尹/瘟疫下的法秩序:如何在保護生命與維護自由之間平衡?

日本疫情持續升溫,政府在4月16日宣布全國進入緊急狀態。 圖/路透社
日本疫情持續升溫,政府在4月16日宣布全國進入緊急狀態。 圖/路透社

新冠肺炎的爆發,不只衝擊作為人類存活根本的生命與健康,更影響人類迄今為止的生活方式——因為正是藉由這樣的生活方式,新冠肺炎得以非常快的速度席捲全球。

1月下旬,全世界關注的是中國疫情爆發與極權式的因應措施:封城與小區管理;到了3月中旬,歐洲各國已經陸續成為重災區;4月初美國更成為疫情的中心。不同於致死率高的SARS只集中於少數國家,新型冠狀病毒的擴張已經蔓延到全世界,世界各國隨著疫情爆發,紛紛宣布區域性或全國性的「醫療緊急狀態」,並採取各種防疫措施。

新冠肺炎作為威脅人類生命與健康的高傳染性瘟疫,使得世界各國面臨前所未有的挑戰,在功能分化社會的社會系統中,同時被建構為各該系統的事件。

功能分化社會中的新冠肺炎

由於疫情大規模影響人類的身體健康,衝擊了醫療系統,甚至導致醫療系統內部組織的崩潰,更在經濟系統形成巨大震盪,除了全球股市大跌、各行各業蕭條、失業率飆高,還造成貧窮人口的生存危機。教育系統亦因疫情的險峻面臨停頓或阻礙,除了「封校」(一定期限的停課,或延後開學、提早結束學期)之外,在許多國家,教育方式紛紛從面對面的授課改為線上教學。

法律系統與政治系統同樣遭受巨大的影響,為了因應防疫,政治系統在是否採取限制自由與侵犯隱私的法律手段上猶疑不定,因為保障經濟發展是正當性的一大肇因,各項防疫措施的施行,對於經濟將造成極大的打擊。然而如果防疫不力,人民的死亡率飆升,則其正當性亦將遭到威脅,政治人物面臨的後果,就是被迫下台或未來敗選。

當政治系統決定以防疫為重,便透過「緊急狀態」的法律宣告,並經由「緊急命令」或緊急立法,來合法化各種防疫措施。然而對於自由的高度干預,以及對個人資料的廣泛蒐集與運用,在法律系統就引起是否違憲並因而違法的反應。

另外,對於大眾傳播媒體系統而言,新冠肺炎的疫情成了新聞焦點,每日更新的各國確診人數與死亡人數,因疫情而更迭的各國防疫政策(例如從「佛系防疫」到積極防疫),就代表著具有資訊價值的新聞。

各個社會系統以各自的方式建構新冠肺炎引發的問題,並以各自的系統邏輯回應衝擊。相對於新冠肺炎對於人類生命的重大威脅,功能分化的社會仍顯示某種程度的結構穩定性,並將新冠肺炎所引發的問題建構為各個社會系統的內在風暴。

現代社會的日常生活型態與互動方式,也為了防疫做出許多調整,一時之間,保持社交距離(social distancing)與待在家裡(stay at home)成為重要的防疫手段。見面時不再握手或擁抱,不再聚會,不再拜訪親戚朋友,外出時戴著口罩,沒有藝文活動,沒有時尚,沒有宗教聚會。不再上館子,不去咖啡廳,不上電影院,沒有夜生活,沒有球賽,不再坐飛機出國旅行。

長遠而言,各個生活層面社交活動的改變,會不會改變功能分化的社會結構,仍是難以逆料。但是以防疫之名所為的各種措施,會不會讓「例外狀態」成為日常生活,使得作為人類社會演化成就的民主憲政秩序產生質變,則是一個值得關注的議題。

中國政府在1月底下令武漢封城,直到4月9日才解封。 圖/美聯社
中國政府在1月底下令武漢封城,直到4月9日才解封。 圖/美聯社

以防疫之名所為的各種措施

為了因應並防治疫情擴張,各國政府紛紛宣布進入法律上的「緊急狀態」(state of emergency),即使尚未宣布進入緊急狀態,也採取因應緊急狀態的各項措施。

在國際層面,各國採取斷航、封閉國家邊界,或對入境者定期隔離,以防止境外移入;在國家內部,為了防止大規模群聚感染與社區感染,極權國家與民主國家也各自採取硬性或軟性的封城措施。

為了降低感染機率,各類大型活動與公共集會被禁止舉行,除特定行業外的商業活動被命令停止,餐廳則只准許外送,甚至連學校都封閉改取線上教學,公司在家辦公,並停止公共交通運輸。對於個人則採取禁止外出/居家隔離,保持社交距離/社會疏離,只准許單人外出購買生活必需品,禁止特定人數以上(兩人或五人)的聚會,外出或到超市購物必須戴口罩等措施。

雖然目前台灣相對於其他國家,在確診人數與死亡人數方面皆相對低,但是從1月中旬到現在,政府也採取了不少防疫措施:從一開始口罩出口禁令,限購口罩的各種措施,到勸阻宗教性的大型集會遊行(例如媽祖繞境活動),禁止特定職業人員出國,也從原本僅限制醫護人員,後來則擴張到中小學師生。

對於感染風險較高的人民,則依程度輕重採取集中隔離、集中檢疫、自主健康管理、居家檢疫與居家隔離等各種措施,對於學校採取若有兩人確診,即實施停課兩週(線上教學)。對於醫院,限制措施也從只限一人到現在全面禁止探病。

此外,為了居家檢疫隔離、疫調的需要以及購買口罩程序,人民的不少個人電子資訊被統整在一起,例如連結出入境紀錄、健保卡與手機訊號的定位等等,採用大規模的「數位監控」與愈來愈多「電子圍籬」,在平常時期,這些都是被認為極度侵入個人資訊隱私權的措施。此外,為了防止謠言造成瘟疫蔓延時的社會恐慌,政府也以刑法手段規制散播有關疫情的謠言或不實消息。

《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》是指揮中心各項防疫政策的主要法源依據。 圖/指揮中心提供
《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》是指揮中心各項防疫政策的主要法源依據。 圖/指揮中心提供

從平常狀態進入例外狀態的法律秩序?

從上述各國政府採取的各種防疫措施,以及各國政府紛紛宣布進入「緊急狀態」,皆可證實,全球國家與社會在確診人數與死亡人數迅速攀升,地方的醫療體系或國家的醫療體系面臨崩潰時,社會生活秩序就被定義為從平常狀態過渡到「例外狀態」(state of exception)。

即使連確診人數與死亡人數相對低的台灣,由於已經決定採取「超前部署」的防疫政策,社會各界在3月初即曾沸沸揚揚的討論,是否請總統依據憲法發布「緊急命令」?

這項討論肇因於,政府經由中央流行疫情指揮中心所宣布的各項防疫措施,其主要根據今年2月底立法通過,內容十分簡略的《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》,尤其是第7條的規定:「中央流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要,得實施必要之應變處置或措施」,引起了法學界是否因欠缺法律明確性而有違憲的疑慮。

雖然各個民主憲政國家的憲法有所不同,但是憲法規定有應付緊急狀態的權力,並非罕見,我國亦然。根據我國憲法,總統的緊急命令權原本規定於憲法本文第43條,主要是為了因應「國家的天然災害、癘疫,或國家財政經濟上有重大變故」的緊急狀態而設,限於立法院休會期間,還必須經過行政院會議決議,且依據緊急命令法才可以發布緊急命令,最後,一個月內還要交立法院追認,否則即失其效力。

憲法增修條文第2條第3項,則將立法院休會與依據緊急命令法這兩項要件取消,並將所要因應的緊急狀態改定義為「國家或人民遭遇緊急危難」或「財政經濟上重大變故」。解釋上,緊急狀態亦同前包含「癘疫」,因此為了因應新冠肺炎疫情,總統於必要時亦得發布緊急命令。

即使在緊急狀態,自由受到比平常狀態來得深與廣的限制,但是這些緊急措施仍須受到憲法與法律的節制。 圖/路透社
即使在緊急狀態,自由受到比平常狀態來得深與廣的限制,但是這些緊急措施仍須受到憲法與法律的節制。 圖/路透社

緊急狀態並非「無法」狀態

由此可見,當代憲法秩序或法律秩序,對於所謂的「例外狀態」並非毫無規範,在立法技術上,把「例外狀態」界定為「緊急狀態」,並規定為了因應「緊急狀態」,得在一定的實質條件與程序條件下,行使具有暫時性質的緊急命令權。換言之,當代憲政民主國家的法秩序認真對待所謂的「例外狀態」,並嘗試將其法制化。

不過這樣的「例外狀態」並非思想家(例如最近備受爭議的義大利思想家阿岡本)腦海中那種,將正常狀態中的憲法與法律「懸置」起來,採取不受憲法與法律限制的措施來治理的狀態。毋寧是透過立法技術,將「例外狀態」含括入法律系統,成為憲法所規定的「緊急狀態」。

在此範圍內,「例外狀態」並沒有處於法秩序(法律系統)的對立面,例外或緊急並不懸置亦不揚棄法律,「例外狀態」亦非「無法」的狀態,生命並沒有被棄置或驅逐於法律之外,而成為「赤裸的生命」。

相反的,在憲政民主國家的緊急狀態中,生命的保護乃是優先的目標,種種緊急措施都是為了保護生命而設置。各種自由的限制也是為了保護生命,然而這些限制亦非毫不受限制,而是受到憲法的種種節制。

當我們還在討論、也還能討論個別的緊急措施,是否仍符合憲法的規定或憲法原則時,基本上就是一個明證:我們還處在法之中,而非處在「無法」的狀態。因為我們還在使用「合法/非法」(legal/illegal)這對法律系統的二元符碼,以觀察事物的進展。

理想的情況是,即使在緊急狀態,自由受到比平常狀態來得深與廣的限制,但是這些緊急措施仍須受到憲法與法律的節制,仍須以符合種種憲法原則的方式來進行,仍然受到法治國原則的拘束,仍然必須符合法律保留原則與比例原則,因此在保護生命與維護自由之間,會有一種平衡關係——生命與自由是共舞的。

至於非憲政民主國家,在面對「例外狀態」時,由於原本在平常狀態就不是以「法治」(rule of law)作為法秩序的基本原則,在例外狀態時,將法律「懸置」起來,採取一些不受法律限制的措施來因應,就顯得一點都不例外了。而在憲政民主國家的法秩序中,那些因應緊急狀態的措施,是否還在合憲或是合法的範圍內,則是另外一個值得具體討論的問題。

當然,在面對一波又一波新興與老舊的自然災難,人類社會並沒有樂觀的本錢,藉由一次又一次的宣布進入「緊急狀態」,藉由保護生命的名義,對於基本權利進行範圍更廣、密度更高的干預與限制,誰也沒有辦法保證,會不會有一天「例外狀態」脫逸了「緊急狀態」的法治框架,成為思想家眼中「無法」的「例外狀態」,屆時,自然災難就成為通往人道災難之路了。

(原文授權轉載自「思想坦克Voicettank」,原標題為〈瘟疫蔓延時的法秩序:自由與生命的共舞〉。)

如果「例外狀態」脫逸了「緊急狀態」的法治框架,自然災難就成為通往人道災難之路了。 圖/路透社
如果「例外狀態」脫逸了「緊急狀態」的法治框架,自然災難就成為通往人道災難之路了。 圖/路透社

  • 文:張嘉尹,東吳大學法律學系教授。
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