張烽益/台鐵民營化能解決問題?分離「管制與營運」才是根本 | 思想坦克 | 鳴人堂
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張烽益/台鐵民營化能解決問題?分離「管制與營運」才是根本

台鐵太魯閣號4月2日在花蓮清水隧道因撞上工程車出軌,造成重大傷亡。 圖/歐新社
台鐵太魯閣號4月2日在花蓮清水隧道因撞上工程車出軌,造成重大傷亡。 圖/歐新社

每天有7、80萬人次搭乘的台鐵,滿足許多人的通勤移動需求,不過,2018年才在蘇澳發生造成18人死亡的普悠瑪脫軌翻車事故,又在2021年4月2日在花蓮清水隧道北口,發生了太魯閣號因撞擊掉落鐵軌的工程車,造成49人死亡的重大事故。

雖然太魯閣號事故與之前的普悠瑪事故不同,是由軌道旁明隧道工程的工程車掉落鐵軌的外部因素所造成,不過,由於該工程也是台鐵發包施工,因此,社會輿論紛紛把矛頭指向台鐵,認為台鐵必須負責與進行改革,在此之際,「民營化」三個字就在人云亦云當中,成了救命仙丹。

「民營化」曾是八〇年代世界主流

「民營化」在台灣一直有種魔力,在1980年代中期之後,因為當時全球保守黨當道,美國雷根、英國柴契爾,連當時共產陣營俄國的戈巴契夫與中國的鄧小平,都開始擁抱市場自由經濟,減少國家干預介入,力行小政府的思維。國民黨的威權統治,隨著八〇年代末的民主化,其國家經濟體制跟上這一波「民營化」的浪潮。

另一方面,1991年,當時黨外一群自由派經濟學者共同撰寫了《解構黨國資本主義》一書,認為黨國不分的國民黨,以國庫通黨庫累積龐大黨產,因此必須將其龐大的國公營事業民營化,極小化政府角色,以斬斷國民黨的命根。而對於威權統治之下的一般社會大眾,政府機關高高在上、盛氣凌人與動不動就以官威欺壓人民的衙門官僚氣息,早就怨聲載道,受了一肚子氣。因此,「民營化」的呼籲一出,就成社會各界的高度全民共識。

太魯閣號事故後,「台鐵民營化」的相關討論也再次受到關注。 圖/聯合報系資料照
太魯閣號事故後,「台鐵民營化」的相關討論也再次受到關注。 圖/聯合報系資料照

台灣的「民營化」只不過是「私有化」

不過,台灣在九〇年代開始執行的「民營化」政策,其實只是「私有化」(privatization),也就是官方持股下降到50%以下,就變成不受國會監督的民營公司,事實上政府還是具有主導地位的大有人在,例如中鋼、中船、彰銀、一銀等等。因此,某種程度上,當時很多國公營事業的「私有化」,只是要維持其「經營自主」,減少政治勒索與干預的營運空間罷了。

不過,在「私有化」的過程卻也同時發生了非但無法消滅黨國資本主義,反而,藉由釋股將國家資產賤買給特定財團,從而重新建構國民黨的新金權體制,因此,1999年由台灣勞工陣線撰寫的《新國有政策——台灣民營化政策總批判》,就爬梳了中華工程、中石化與台機的民營化過程中,圖利特定財團的弊端。最後提出了新國有政策的六大原則,分別是:「維持國營」、「經營自主」、「產業民主」、「國會監督」、「計畫契約」與「社會正義」等。

從八〇年代所帶來的小政府、國家去管制與私有化的政策思維,經歷2008年華爾街雷曼兄弟引爆的金融風暴,以及最近的武漢肺炎所蔓延的全球災難之後,國家管制角色已經越來越重要。歐巴馬政府在2008年的華爾街金融風暴中,甚至一度計畫要將發生問題的金融公司「國有化」,而在這波對抗武漢肺炎的戰役中,很難想像如果沒有國家的強力管制,包括:口罩的統籌分配、疫苗的採購、防疫措施的落實等等,如只依賴自由市場的供需,根本是自我毀滅。

在這個國家角色越來越重要的時刻,台鐵的改革必須以國家確保國民有一個安全、普及與可負擔的移動權為前提來進行,公共運輸的安全絕對是第一順位。

台鐵的改革必須以國家確保國民有一個安全、普及與可負擔的移動權為前提來進行。 圖/聯合報系資料照
台鐵的改革必須以國家確保國民有一個安全、普及與可負擔的移動權為前提來進行。 圖/聯合報系資料照

很多人都沒有注意到台鐵的全稱是「台灣鐵路管理局」,所以它是一個管理鐵路的政府機關,執行每天龐大火車車輛運作調度的,其實僅僅是當中的一個「運務處」,也就是台鐵是一個「管制+營運」於一身的組合,這造成過去台鐵發生事故之後,居然是「球員兼裁判」自行調查的離譜現象。

一直到了2018年發生蘇澳的普悠瑪脫軌事故,政府才將過去的「飛行安全調查委員會」,改名為「國家運輸安全調查委員會」負責海空公路軌道運輸的事故調查後,由這一個獨立調查機關來首度調查台鐵事故,才首度打破台鐵球員兼裁判的長期不合理現象。

不過,運安會僅止於事故發生之後的調查,是被動的事後調查,那麼有關軌道運輸的號誌、運輸安全規範、運作準則等等事前管制,目前台鐵依然是自己管理自己。以這次太魯閣號49死的事故,其台鐵自行發包的明隧道工程與既有鐵道之間的施工安全規範,這種鐵道管理專業也是由台鐵自行負責,台鐵在被社會要求提高運量、行車速度與減少盈虧等等的壓力之下,如何自我壓抑重視安全,這根本是自相矛盾,緣木求魚。

日本國土交通省下轄有鐵道局,管制規範JR、私鐵與捷運等軌道運輸事業。 圖/法新社
日本國土交通省下轄有鐵道局,管制規範JR、私鐵與捷運等軌道運輸事業。 圖/法新社

日本國鐵民營化非一步到位

台鐵要在成為單純營運事業體之後,再來討論如何提高效能與自負盈虧才有意義。1987年,日本一開始就是以國營公司營運日本國鐵,以車路合一的模式,新幹線不另外成立新公司,切割成七個區運營運事業(東日本JR、西日本JR、東海JR、四國JR、九州JR、北海道JR、貨運JR),自立營運。

一開始,日本政府以控股方式,協助其逐步上軌道,並開放允許其多角經營,包括觀光旅行社、飯店、停車場、土地開發等等事業,之後才協助其逐步上市。不過目前依然有四國JR與北海道JR因運量不足,依舊維持國營,其餘都已經成為公開上市公司。

以東日本JR為例,其主要股東是日本七家大銀行佔了43%,且持股非常分散,最高也只有5%,其中員工持股高達2.69%,另外外國法人也持有33%,可見日本國鐵的改革,是讓其逐步自主專業且多角化永續營運,而且沒有把國家資產賣給特定財團,透過金融機構的持股掌控,維持其公共運輸的社會任務。日本國鐵的民營化,某種程度上,是將所有權分散讓社會共同擁有,然後讓經營權專業化,而不是只是單純將股全開放後,就置之不理,交由市場自由買賣的私有化。

至於英國在1994年執行的國鐵私有化,就是一個悲劇,英國國鐵,以車路分離的方式,原有鐵道路線的經營權被切割成102段,分別賣給了25家公司,結果造成了票價高漲、行車誤點、事故大增,最後政府補貼每年從10萬英鎊增加到70萬英鎊,民眾紛紛要求重新恢復國營。

總而言之,台鐵目前「管制+營運」的雙重角色必須分離,讓台鐵回歸一個單純的營運事業體,過去長期以來須於上年度框定每筆預算,乞求立法院逐筆通過的官僚機關僵化模式,其中產生的政治干預,早已經無法彈性因應每日瞬息萬變的運輸安全營運需求。

台鐵的改革,不是以單純委託交給民間經營的「民營化」,更不是將股權賣給特定財團接手後置之不理的「私有化」,也不是引進私人企業將本求利管理模式的「企業化」,而應該是提供全民一個安全、普及與可負擔的移動權,並讓鐵道人專業、自主、永續經營的體制改革。

(原文授權轉載自「思想坦克Voicettank」,原標題:〈台鐵「民營化」是萬靈丹嗎?〉)

台鐵的改革,應該是讓鐵道人專業、自主、永續經營的體制改革。 圖/聯合報系資料照
台鐵的改革,應該是讓鐵道人專業、自主、永續經營的體制改革。 圖/聯合報系資料照

  • 文:張烽益,台灣勞動與社會政策研究協會執行長,中正大學勞工研究所碩士。
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