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生活圈破壞生活,再談七星潭道路拓寬計畫

圖/聯合報系資料照片
圖/聯合報系資料照片

位於知名景點七星潭旁的花蓮縣道193,去年傳出欲拓寬之訊息後,就引起在地居民的不同意見,組成「爭取改善不拓寬,共創幸福193」臉書粉絲專頁,這個拓寬案雖在去年底的環境差異分析審查中,被全體委員與民間團體輪番砲轟,認為根本沒有做好基礎資料就送出審查,因而做出全案退件的決定,但時隔不到五個月,縣府又聲稱備齊所有資料,預計在明日下午兩點進行審查,不少人都瞠目結舌。

另一方面,公路總局夏明勝副局長曾經在去年十一月份的說明會中承諾過,193縣道拓寬案若在環評程序未通過,代表此工程對環境有不利之影響,公路總局願意收回這筆已核定的預算。然而此案已在去年十二月的審查中被退件,但直到今日,仍不見公路總局有任何收回預算的動作。

在現有的行政法規中,道路興建多半是先經過必要性的審查,再就規模決定是否應該做環境評估,最後撥經費來執行。但有趣的是,這個拓寬案雖然在環評裡是同一條路,卻切成三段來申請經費,而在交通部公路總局的生活圈道路交通系統建設計畫審查中,卻僅核定北段與南段過關(註一)。但較令人無奈的是,這樣的審查完全是內部處理,沒有任何民眾參與的空間,也因此雖然北段拓寬的必要性幾乎不存在(詳見拙作〈塞車怎麼辦?就把路拓寬啊~從七星潭道路拓寬看台灣公共工程的空泛修辭〉)但還是通過審查。更可議的是,此必要性的審查也扣連著經費的撥用,所以大多市井小民都在不知道拓寬可能會影響自家的情況下,默默地被告知土地可能要被徵收,道路要來了,而且經費已經核定,你不要也不行,地方派系、政府也會用半要脅的口吻說:「好不容易爭取到經費,你不願意犧牲就是阻礙地方發展!」

也因此,對於不想被徵收的民眾來說,可以爭取不被徵收的戰場剩環評與土審,比較倒楣的,如果開發規模還不到要環評的階段,就只剩下內政部的土地徵收審議小組會議可以陳情。

▎生活圈道路交通系統建設計畫是什麼?

回過頭來,這筆造成地方爭議的預算到底是什麼?在台灣既有的道路闢建中,一筆重要的預算就是生活圈道路交通系統建設計畫,此計畫又分公路系統,由公路總局管理,專門負責非都市計畫區的道路建設;市區道路則由營建署管理,負責都市計畫內的道路。中央各撥三百億提供這兩個系統四年的建設,也因此四年內共有六百億在台灣各地成為道路闢建的重要經費來源。

但這六百億的把關卻非常隱密,營建署與公路總局都僅透過內審的機制來做核定,絲毫沒有公民參與的空間這些預算是全體納稅人共同繳納,在國家屢屢表示財政危機的同時,應該更謹慎使用經費。而現有的方式就是各縣市政府提交欲興建拓寬的道路計畫,經過縣市政府或養護工程處的初審,主管機關的委員們就要在一次必須審查超過五十條道路建設計畫的會議中,確定核發大量的經費鋪路,相當不合理。每一條道路新闢或拓寬,少則千萬,多則數十億,皆在一次會議中憑書面資料審查,還往往造成更多開路與否的紛爭,勞民傷財,應該徹底檢討。

除了我們關心的193道路拓寬案,近年來許的道路抗爭都與這筆生活圈道路交通系統建設計畫有關,諸如:台南西港外環拓寬計畫臉書)、新竹公道三路延伸計畫臉書)、桃園大園鄉/中壢市中興路拓寬桃園中壢市龍岡路拓寬宜蘭冬山永安路臉書)、花蓮稻香吉野驛臉書)、台中東豐快速道路台中大智路等,雖反對拓寬、闢建的原因不同,但都與本計畫有關。

圖/聯合報系資料照片
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▎以都市計畫作為依據合理嗎?

負責都市計畫內道路建設的營建署曾表示,道路闢建都經過都市計畫變更、通盤檢討等等方式來核定道路用地,最後才核發,所以不太需要在這筆經費的審查中提供必要性等資訊。理想上,都市計畫應該是城市發展的依據,但現有都市計畫在通盤檢討、新訂或擴大時,民眾參與備受阻礙,而一般居民意見被採納的為極少數,更別說許多人並不知道規劃成交通用地就真的會被畫成馬路,該具體呈現的都市計畫僅透過文字與幾張簡圖呈現,被規劃進去的市民反而更加模糊。再加上造橋鋪路大多是不經思索就備受肯定的公共建設,往往到最後開始挖路後才發覺大事不妙,所以僅用都市計畫通過就當成一切的合理性,尚欠周延。

▎土地徵收說明會形式化,真實意見難表達

而負責非都土地上道路拓寬審查的公路總局也曾表示,都會要求地方政府要辦理過道路用地土地徵收說明會,而且地方政府會把說明會的意見彙整送上來,所以審查不太需要有民間參與的機制。但一條道路的闢建,不僅是要徵收到的地主需要被徵詢,鄰近居民、道路使用者也應該被告知,並有表達意見的權利。試問,當家門口前的馬路從六米拓寬成二十米,門前車速提升造成出入的安全,居民使用道路的習慣必須改變,這些都不僅僅是被徵收的地主應該表達意見的。地方政府在做這些都市計畫、道路闢建申請時,幾乎鮮少告知非地主的用路人與居民,也導致在訊息不公開的情況下,知悉道路闢建往往已是怪手開來時,此時多半程序跑完而且為時已晚,造成官民之間的衝突,使得為民服務的美意大打折扣,甚至讓政府花錢「製造」人民抗爭,實在應該更擴大徵求相關意見。

作為目的事業主管機關,公路總局與營建署不應偷懶、放水,可要求各縣市政府做好更多的在地溝通,如至少應在地方建設處網站公開,並召開三場以上公聽會等,並做出相關會議紀錄與正反意見彙整,再交由中央審議。現有機制僅徵詢被規劃進來的被徵收戶略顯不足,而實務上在地方的土地徵收說明會中,更常有主席表達會議僅限被徵收戶可發言,使得多元聲音無法納入,這些都應該是目的事業主管機關可要求的。

圖/作者提供
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▎暫緩撥款機制不被履行,沒煞車機制

而在營建署與或公路總局的生活圈補助執行要點(營建署公路總局)中,皆提到「因民眾抗爭或其他不可抗力因素致無法繼續辦理者,或因時空變化導致交通需求及投資效益降低者」在滾動檢討的過程中可以有退場機制,但過去經驗下來,僅有極少數的案件停下來,不過不願被徵收或道路無效益的抗爭卻時常耳聞,應就此機制重新檢討,譬如民眾連署達一定人數後,應暫緩其撥款,依行政程序法對公路闢建進行聽證,甚至聽證籌備費用也可由生活圈計畫支出,讓公路闢建過程中不是比贊成、反對人數或聲音大小,而是透過資訊公開、民眾參與的機制,釐清其中疑義,為公共建設必要性、品質與國家經費把關。

「造橋鋪路」是中央、地方政府認為嘉惠城市發展的誘因,但不當道路闢建的案例已經太多,使用率低落的同時,往往又靠著新訂或擴大都市計畫去填補交通量,如此惡性循環,只會讓國土計畫陷入僵局。

現有的全國區域計劃中,已經明確表達台灣整體的都市計劃人口已經遠超過現居人口,而且在少子化的前提下,幾乎不可能滿足現有的都市計畫人口,在不應持續擴張都市的前提下,我們的開路思維也應該重新檢討。過去有許多面臨壅塞就想要開路的思考,但依據「國五影響觀察摘要報告」,雪隧於95年通車通車後,雖使原本的台二線、台九線車流量下降,卻吸引了超越以往的車流通過雪隧(國道五號)進入宜蘭,使臺北、宜蘭間之總體交通量在三年之間激增兩三倍,這是台灣熱門景點經典案例,因「增加道路容量」卻無嚴謹配套措施,反而吸引更多車流進入,造成「路越寬,車越塞」現象。

適度的道路建設絕對有其必要,但道路的擴張往往都是變相鼓勵小客車的使用,城市的停車問題也逐漸浮現,除了以價制量外,台灣整體的運輸政策,在面臨高排碳、能源轉型、石油危機的情況下,發展大眾運輸,甚至以軌道為主的方式將會是未來世界潮流。在公路部分,如何在有必要的地方闢建新道路,改善現有交通服務水準不佳的道路,強化閒置道路的使用率,都應該謹慎思考,而利用大眾運輸接駁系統逐步調整國人對運輸使用的習慣,更是面臨種種發展問題的當務之急。

193縣道拓寬案迫在眉梢,雖然絲毫不見必要性,但花蓮縣政府的「效率」可以看出著力甚深,本周五下午兩點在花蓮縣環境教育中心進行的環差審查是關鍵,民眾應一起參與,為自己的生活把關。另外一方面,這個拓寬案已經遭到環評委員的退件,公路總局應先履行承諾將此預算刪除,花蓮縣政府應重新辦理與民眾溝通的程序,才能再行申請這筆經費,而非在此時就進行環差審查。

而在生活圈這筆大預算之中,諸多拓寬都未達應做環評的規模,還能有環評可以有民間參與的空間已是萬幸。新舊政府即將交接,既有爭議政策,如生活圈計畫的審議應要即刻檢討,並且試圖處理過去的爭議案件,不要讓政府花錢製造民眾抗爭的景象一再發生,而在此交接之際,想要企圖趁此空窗時期闖關的案子更要緩緩,讓台灣的交通系統能夠真正符合未來的需求,擬訂永續、低碳、綠能的交通可能。

圖/聯合報系資料照片
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註一:本次環境差異分析審查的193縣道拓寬案,北起三棧,南至花蓮大橋(光華),全長22公里。而花蓮縣政府把這段道路分成三段申請經費,引起發最大爭議的是北段拓寬(三棧至七星潭),中段是路經花蓮市美崙的七星潭到南濱公園,南段則從南濱公園一路經過光華工業區到花蓮大橋頭。其中北段、南段均是申請公路總局的生活圈道路交通系統建設計畫經費,中段因為申請不到該經費,故改申請花東基金希望能核定成為拓寬的預算。

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