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車輛電動化政策倒退走?破解「油電平權」假議題

政府如果有改善空汙的決心,更應看重交通運具政策。 圖/路透社
政府如果有改善空汙的決心,更應看重交通運具政策。 圖/路透社

台中火力發電廠(中火)爭議持續延燒,台中市府「戰中火」卻補助燃油機車的矛盾政策,已在前文詳細闡述。台中市府看似展現空汙治理決心,卻可能拖慢台灣整體減煤、減空汙的進程。如果有改善空汙的決心,不應只對中火開刀,其他工業源也要好好管,更應看重交通運具政策,因此本文將比較電動車與燃油車的空汙碳排量,分析未來可行的政策方向。

根據最新版的環保署空氣汙染排放清冊,台中市PM2.5約有35.7%來自工業源,當中約有10.8%來自電力業排放,車輛排放則佔約25.9%。從此數據來看,若要降低整體空汙量,不僅應從工業源下手,更應加強管制交通源,多管齊下才有助於改善空汙。

台中市PM2.5汙染源佔比圖。 圖/作者提供;資料來源/環保署空氣汙染排放清冊
台中市PM2.5汙染源佔比圖。 圖/作者提供;資料來源/環保署空氣汙染排放清冊

若要從交通源下手改善空汙,國際共通作法不外乎這三種:一、減少民眾旅運需求,二、提升大眾運輸運量,三、推廣運具電動化。而這三者在優先次序上也以前兩者為優先,是目前較多人積極倡議的主軸。但交通運輸的減碳,最難的地方在於必須改變個人移動習慣,且台灣大眾運輸除大台北地區,稱不上是便利,民眾仍有使用私人運具的需求。

此外,由於汽機車與身體會近距離接觸,對於健康的影響也不容忽視。根據環保署臺北都會區通勤期間之空氣汙染物暴露量調查,機車族所暴露的PM2.5汙染,最嚴重時接近紫爆等級。而就算是走路、騎腳踏車或搭乘大眾運輸,也會在移動中吸入大量汽機車所排放的汙染物。因此,積極推動私人運具電動化,也是政府該務實推出的交通政策。

走倒退路的交通運具政策

台灣運具電動化政策曾在2017年時任行政院長賴清德的指示下,經行政院院會同意,訂定具體且可行的目標:2030年公務車輛及公車全面電動化;2035年機車全面電動化(禁售燃油機車),以及2040年汽車全面電動化(禁售燃油汽車)。

然而,此政策卻在燃油車業者大力反彈的情況下大幅轉彎,現任院長蘇貞昌上台後,於2019年撤銷了禁售燃油汽機車的目標。環保署也於今年開始利用空氣汙染防制基金,補助民眾汰舊換購七期燃油機車,補助金額甚至與汰舊換購電動機車相同,堪稱全世界唯一還有在補助燃油機車的國家。

環保署此舉也影響了各縣市政府的補助政策,包含桃園市、新竹市、南投縣、台中市、彰化縣、雲林縣、嘉義縣、嘉義市、台南市、高雄市、宜蘭縣、花蓮縣、金門縣、連江縣等縣市,竟都利用空汙基金補助民眾購買燃油機車,其中不乏位於空汙重災區的縣市。

不只如此,前台中市副市長楊瓊瓔在擔任立委時,竟以鼓勵民眾購買七期燃油機車有助於改善空汙為由,於立院推動「貨物稅條例修正法案」,企圖提高免徵貨物稅金額。可見無論是中央還是地方政府,這幾年都大走「反空汙」的倒退路。

無論是中央還是地方政府,這幾年都大走「反空汙」的倒退路。 圖/聯合報系資料照
無論是中央還是地方政府,這幾年都大走「反空汙」的倒退路。 圖/聯合報系資料照

燃油車與電動車的空汙排放量差異

行政院、環保署與部分縣市政府,竟屈服於燃油車業者所喊出的「油電平權」荒謬口號,這樣的政策轉彎可謂大錯特錯。不管是空氣汙染量還是溫室氣體(如下表所示),燃油運具的排放量都遠高於電動運具。

若我們仔細解析下表的空汙與碳排比較表,雖然七期燃油機車相比於四期燃油機車已經「乾淨」許多,但是與電動機車比較還是相差甚遠。更重要的是,燃油機車的汙染排放量僅計入尾氣排放,並未計入汽油經過製造及運輸所造成的碳排與空汙,反觀電動機車的汙染排放量,不僅計算發電過程所造成的汙染,也考量輸電耗損。

也就是說,即便使用對電動機車較為不公平的計算方式,電動機車的汙染量還是遠低於燃油機車,特別是在機車排放的主要汙染物「揮發性有機物(以NMHC為指標)」的表現上,燃油機車的排放量是電動機車的百倍以上。

空汙碳排量比較 CO (mg/km) NOx (mg/km) NMHC (mg/km) CO2 (g/km)
四期四行程機車 2839.7 231.9 954.4 -
七期機車排放標準 1000 60 68 -
七期機車出廠審驗值 70 11 38 46.35
電動機車排放量 2.2 7.3 0.2 11.44

▲ 燃油機車與電動機車空汙量與碳排量比較。表/鳴人堂製;資料來源/環保署TEDS10線源排放量,環保署移動汙染源空氣汙染物排放標準第6條表列,環保署機車合格證清冊,環保署委外報告「107年移動汙染源排放總量推估及管制措施研擬專案工作計畫」,環保署綠色車輛指南網。

既然兩者汙染量有大幅差距,當然不可能要求兩者享有相同購車補助,也因此燃油車業者所喊出的「油電平權」不過是話術。如果中央與地方政府有決心要徹底解決交通端的空汙問題,就應站穩運具電動化的腳步,持續補助民眾購買電動運具,而非回頭補助燃油運具。

除了評估運具使用過程所產生的汙染,也應思考電池製程及回收造成環境汙染的疑慮。 圖/聯合報系資料照
除了評估運具使用過程所產生的汙染,也應思考電池製程及回收造成環境汙染的疑慮。 圖/聯合報系資料照

如何降低電動車電池帶來的汙染?

除了評估運具使用過程所產生的汙染,也應思考電池製程及回收造成環境汙染的疑慮。

根據國際能源總署2020的電動車報告(Global EV Outlook 2020),隨著各國逐漸發展再生能源,電動運具所使用的電力將會越來越低碳。同時這也表示,電池製造與回收在整個電動運具生命週期的碳足跡比例將逐漸提高,因此降低製程汙染正是大量資金投入研發的關鍵。

以目前的技術,電池材料包含鈷、鎳的開採,都可能造成二氧化硫排放,而回收電池中的鋰金屬也需要土地與水資源。因此,加強電池材料的循環利用,以減少開採材料以及製程對環境造成的汙染,是電動運具必須面對的重大挑戰。

針對電池的再利用,根據上述報告,當電池效率下降為原來的八成左右,就要逐步退役,並規劃二次使用,如此將有利於減少電池生命週期的整體碳足跡。常見的電池再利用案例,包含用來儲存電網發出的多餘電力,或是與太陽能板做充放電搭配。而國際上各大車廠也正在積極研發,將電池中的關鍵材料進行電池回收再製。

不過,由於電池最終需面臨退役,因此各國也開始訂定電池廢棄處理法規,包含歐盟、美國、中國等,都在近幾年積極推動相關法制,跟上能源轉型的腳步。台灣在推動運具電動化之際,也應盡速建立相關規範。

同樣的問題在燃油車的製造上都有類似疑慮,但新科技的研發就是為了減緩環境汙染,所以即使是小問題,也應該改善。例如太陽能板製程中的削切液、矽晶曾經是環境問題,但隨著循環經濟的研發,現在已經能全部回收重複使用。

核能發電的核廢料在開始使用核能時,就知道難處理,但60多年來的研發始終沒辦法找到便宜且低成本的處置方式,因為核研發的緩慢且難突破,而使得全球在投資太陽光電與核電上出現巨大落差。科技在使用時,若在過程中不斷解決新舊問題,而無法處理好關鍵問題,終將成為逐漸被淘汰的選項。電池的問題雖然尚未解決,但處理技術已逐漸有明確方向,且全球都已經朝向不可逆的運具電動化前進,這正是我們要持續督促,使電動車更環保的重要關鍵。

若我們將燃油運具都換成電動運具,是否會大量耗電? 圖/新竹市政府
若我們將燃油運具都換成電動運具,是否會大量耗電? 圖/新竹市政府

運具電動化的電從哪裡來?

運具電動化所需考量的前提之一,即是「電從哪裡來」?若我們將燃油運具都換成電動運具,是否會大量耗電?針對此疑慮,工研院在相關研究1指出,台灣目前近1,400萬台機車中,僅不到十分之一是電動車,若考量最極端情境,一夕之間全台燃油機車都換成電動機車,需增加16億度電左右,大約是2019年總體用電量的0.7%。

若改為2035年禁售燃油機車的情境,該研究根據人口成長等因素推估,未來電動機車累計數量至2035年約為930萬輛,需電量增加9.5億,約佔2019年總體用電量的0.4%。也就是說,運具電動化並不需要大幅增加用電量,更重要的是,電動機車若可把握離峰時間充電,還能夠平衡離尖峰電力使用,意即電動機車的換電站、充電站,將可作為大型分散式儲能系統。

加速能源轉型,避免加深區域環境不正義

另也有質疑,雖然使用電動運具減少了原有燃油運具的空氣汙染,卻會因為增加用電,而將空氣汙染轉嫁給住在電廠周圍的人,進而加深區域的環境不正義。

這是全台發電/用電都必須正視的問題,針對此疑慮的最佳解方就是加速能源轉型,提升再生能源的發電佔比,讓電動機車所使用的電越來越「乾淨」,才不會因為運具電動化而加重了原有的區域空汙不正義。另根據近日公告的2019電力排碳係數2,台灣從2018年的0.533,降至0.509,是史上降幅最高的一次。這個趨勢是減煤的證明,也說明運具電動化的電將越來越乾淨。

運具電動化政策需有公正轉型配套

在運具電動化的過程中,必然有人的工作權會受影響,對此,政府應該積極輔導油車業者轉型,並照顧整個機車產業鍊上下游勞工,特別是在此過程中受影響的機車維修行,更應給予充足的時間轉型並學習新技能。

也因此,原有的政策目標並非過於躁進,2035年禁售燃油機車是合理的年份。若以機車壽命平均十年以上來看,2035年前售出的機車至少可以使用到2045年,這代表燃油機車行至少還可以持續經營25年,也就是今年40歲以上的機車行員工可以安心工作到退休,但是40歲以下的員工必須開始學習新技能。

產業需要升級,而整個社會也需要隨著趨勢共同成長。經濟部已協同各部會、各機車廠及工會,推動機車行升級轉型輔導,於去年開授第一階段油電車維修輔導課程,共計一萬多人次的機車行員工參與。接下來,更需要民眾共同監督經濟部下一階段的轉型輔導規劃。

補助僅是運具電動化整體政策的一環,交通部應負起運輸部門減碳排與降空汙的最大責任。 圖/聯合報系資料照
補助僅是運具電動化整體政策的一環,交通部應負起運輸部門減碳排與降空汙的最大責任。 圖/聯合報系資料照

運輸部門的減碳排與降空汙,最大責任在交通部

環保署利用空汙基金的機車汰舊換購補助政策固然該受到批評,然而補助僅是運具電動化整體政策的一環,且2022年環保署即停止補助政策。很顯然的,這件事的中央主管機關應為交通部而非環保署,交通部應負起運輸部門減碳排與降空汙的最大責任。交通部在今年剛出版的《運輸政策白皮書》綠運輸篇章中提到,「應獎勵、補助電動機車,擴大使用誘因、帶動相關產業發展」等對運具電動化的想像,但這樣的口號是否能實現,更需要民眾一齊監督。

此外,環保署將協同各部會推動第二階段溫室氣體排放管制行動方案,以達成全國第二階段溫室氣體減量目標3,我們期待交通部能在其主責的運輸部門溫室氣體排放管制行動方案中,不只納入禁售燃油運具目標時程,更對運具電動化有完整的政策規劃。

台大風險中心趙家緯博士曾經計算,若運輸部門要達成第二階段溫室氣體減量目標,且不同運具按照碳排比例分攤減碳責任,那麼機車到2025年要減碳155萬噸,若要以運具電動化來減量,到時候全台灣就必須有500萬輛以上的電動機車。這意味著2025年每三台機車至少有一台要是電動機車,也代表接下來幾年的新售機車至少要有七成以上是電動機車才可以。由此可知,運具以減碳、減空汙為方向,走向電動化已勢不可擋。

國際上許多國家已紛紛訂定禁售燃油車期程,圖為德國的電動車停車場。 圖/路透社
國際上許多國家已紛紛訂定禁售燃油車期程,圖為德國的電動車停車場。 圖/路透社

小結

國際上許多國家已紛紛訂定禁售燃油車期程,挪威將在2025年禁售燃油車,德國和荷蘭也將於2030年禁售燃油車,除了加碼補助民眾購買電動車,更給予電動車免貨物稅、減免道路規費、減免停車費等優惠。

荷蘭甚至從今年開始,祭出12年以上高碳排燃油車的汽油稅稅率每年增加1%的規定,提高民眾換購電動車的誘因。而擁有將近兩億台機車的印度,也預計在2026年禁售燃油機車與三輪車。台灣也應該盡速訂定禁售燃油車期程,並完整規畫相關公正轉型配套政策。

空汙治理是全台灣最有共識的議題之一,沒有人應該是空汙的受害者。除了運輸與環境部門,行政院在疫情後推出的產業振興方案,更應響應國際提倡的綠色振興,納入綠色運輸的規劃,以減少民眾旅運需求、提升大眾運輸運量以及推廣運具電動化為目標,達成振興經濟、控制碳排的平衡,同時給人民乾淨的天空。

(※ 本文與地球公民基金會研究員楊書容共同撰寫,部分內容感謝台大風險中心趙家緯博士提供資料。)

行政院在疫情後推出的產業振興方案,更應響應國際提倡的綠色振興,納入綠色運輸的規劃。 圖/美聯社
行政院在疫情後推出的產業振興方案,更應響應國際提倡的綠色振興,納入綠色運輸的規劃。 圖/美聯社

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