水戰爭到水民主：從農民抗爭深水井看南方綠色運動的迢迢路

8月15日突發性的全台大停電，社會才驚覺到，不論藍綠何黨執政，我們的電力單位都是同一套人馬以同一套邏輯辦事。同樣地，8月17日數百農民前往台水公司抗爭反對地下水資源超限利用，我們的民眾會不會才驚覺到，原來不論何黨執政，我們的水資源政策完全沒有改變？

本文上線的同時，正有數百名高屏地區農民放下手邊農務，在清晨搭乘遊覽車出發，前往台中自來水總公司抗爭，表達堅決立場：反對水公司深水井計畫工程無限制的開發，掠奪農民賴以為生的地下水灌溉水源。

同時，在這天，我們將看到最弔詭的一幕：農民抗議水公司開發深水井，而中央主管機關經濟部、地方高雄市政府卻如同局外人般事不關己。

南方水戰爭一打四分之一世紀

從1992年起的美濃反水庫運動以來，接續2000年後的反高屏大湖、2010年以後的開發地下水資源，南臺灣因水資源開發而起的環境抗爭不斷地反覆上演，根本原因在於超量、超集中的大型石化重工業的水源需求。

從更深遠的歷史脈絡觀之，1992年到2017年長達二十五年的時間，走過威權、民主化到現在綠油油的民進黨執政，超過四分之一個世紀，經歷兩個意識形態截然不同的政黨執政，南台灣的發展模式卻未曾省思轉變，連帶使南臺灣水情無可獲得紓解。

到底，南台灣的經濟發展與環境運動間衝突為何？若未能深入瞭解，彼此的緊張關係也將繼續劍拔弩張。

水資源作為威權結構的一環

南部集合石化工業始於日本殖民時代，高雄港做為帝國南進政策的戰略跳板，軍工業與煉油工業因而聚集以便就近銜接南洋導入的石油、橡膠等戰略資源。此外，南台灣的氣候條件是乾濕分明，雨季集中夏秋兩季，冬天則是絕少雨水的旱季。集合了這些地理與自然條件，構成了高雄作為重工業集合地的宿命。

國民政府來台後，基於反共國策的軍事戰略——工業體系本身是威權結構的一環、水資源是國家統合力量發展的一種象徵——水與電力同樣被視為是國家總體力量發展的基礎，因而有十四大建設中的水資源開發。

當時的水利部門仍分屬中央的經濟部水利司、水資源統一規劃委員會，以及省府的水利處，然而制度設計上高度集中與官僚化體制，受國家計畫經濟的政策指導，以舉國之力貫徹發展水利資源帶動經濟發展。然此基本上，是缺乏環境倫理、生態意識與永續發展原則的人為構造物，以當代的思潮檢視之，確存有反省與檢討的空間。

民主化為何無效舒緩環境爭議？

從民主化以後，1992年反美濃水庫運動興起，2000年陳水扁總統當選宣布停建，隨後水利單位提出高屏大湖計畫，然而該計畫在2013年3月於環差會議當中，基於對於環境衝擊過大、效益不明再次遭到環評會議否決。

2009年莫拉克風災後，嚴重衝擊南台灣的水環境，整體而言山林更加脆弱導致夏季水質嚴重不穩，大型開發計畫在環評制度越來越不利。2015年南部大旱的警訊，不僅僅危及農業灌溉用水，同時加深南部水資源開發工程壓力。

2015年藉大旱危機水利部門趁輿論限水恐慌發動攻勢，在公投評估美濃水庫、重啟高屏大湖計畫的假動作當中，環團及社區組織北上抗議，另一方面自來水公司在水利署指示下，於高屏交界持續第二波開發深水井。

同一個時間點，五輕於2015年底除役後，理應釋出35萬噸每日供水，然而大高雄用水計畫不減反增，新三輕、新四輕、南星計畫，不斷提高用水計畫，造成用水需求一團糊塗帳，導致政府與賴水維生的農民的關係日益緊張。

過去是東亞威權政體底下的國家發展政策，南方綠色運動也是隨著政治反對運動而形成環境運動作為政治運動側翼。而在民主化將近30年之後，高雄的重工業擴張與永續環境的矛盾緊張看似並未隨著民主化而紓解，反倒持續擴張。

究竟，民主化政體無法有效舒緩環境問題的失能關鍵何在？

縣市合併後環境治理走向失控

過去在縣政府時代，高雄縣還是農業大縣，因此在地方治理上農業部門、水利會影響力還是很大。來自農村的民意支持仍是左右縣長百里侯的重要因素，因此無一任民選縣長會支持剝奪農村用水的水資源開發計畫。

然而在縣市合併之後，以工業城市治理為主的高雄市政府合併高雄縣，在高雄市的治理邏輯下，明顯以工業為主農業為輔，與高雄縣以農業大縣思考邏輯明顯產生差異。

在政治上，原高雄縣農業區地廣人稀，農村選票無關選舉勝負，反倒是農村的廣大的土地與環境資源，成為工業都會發展提供土地開發、超限開發水資源、吸收工業廢棄物等等不對等交換下的犧牲品。

過去高雄市用水需求不足仍需要透過中央協調高雄縣用水，開發、調度水權等仍需縣府同意。縣市合併之後，用水需求方「高雄市經濟產業發展局」提出用水計畫，水利署命水公司開發深水井，而高雄市政府本身就是水權核發機構。

弔詭的是，法理上負責水資源開發的行政部門是水利署，必須受到立法院監督，而提出用水計畫、核發水權的地方政府也同樣受到基層議會及民代監督。然而在今天農民被迫直接對抗水公司的水戰爭當中，中央政府、地方政府不見了。

依法行政、依法被民意監督的公權力缺席，代表什麼？

民主政體備受市場與利益考驗

受到全球化城市競爭考量下，現在的市政府也是以服務產業提升競爭力，開始為企業解套，滿足企業需求：水的供應、廢棄物的處理、空污排放議題。我們看到市政府應該是執行法律約束企業行為，現在則是與企業站在同一邊上，形成政治為企業服務：招商引資、企業繳稅，舒緩地方政府透支財政的赤字壓力。

在幾次開發事件上，深水井事件直接由水利署官方命令自來水公司對地方居民進行遊說，我們看到不具政務官身分的水公司董座郭俊銘直接向民眾遊說開發政策，而不是由中央／地方政府選任官員來執行政策並且承擔政治責任。

甚至才剛剛主持完充滿爭議的「茄萣濕地開路案」環評會議的高雄市前副市長、前環保局長陳金德先生，都可以憑藉陳菊市長的政治能量前往擔任過去監督對象的中油公司董座。

我看到的是權力的傲慢，在缺乏挑戰者的政治體制下，行政者有策略性的缺席、有策略性的佔據發展的位置，監督者與開發利益者之間存在交換關係。而危機在於，地方長期執政者與龐大國營事業集團組合成複雜的利益網絡。

我在高屏農民抗戰水公司開發深水井的事件裡面，感到非常、非常、非常的悲哀，民主化的成果導致現在權力者可以迂迴地使用不民主的方式、逃避監督開發水資源。

這一層金權網絡看似反而更接近市場的交換，而非民主政治。

水民主：永續且合理地使用與分配

地方長期對水的命運關係密切，從水庫議題、美濃河川治理、水圳與灌溉都是與農民生活勞作密切相關的議題。但是隨著社會變遷，農業人口減少，一般人對水的關切下降，弱勢的人更加弱勢。

自然條件限定南台灣的水文條件，環境供水能力是有限的，特別氣候變遷降雨集中強度增加，為了適應應該減少用水需求，反而持續擴大用水需求。

水資源是固定量，經由農業圳道緩慢而滋養萬物、澆灌大地。超限利用地下水不僅威脅農民生計，而且地下水文改變就是一個議題，地下水層被大量抽取，導致沿海鄉鎮地下水補注不足而地層下陷，水環境失去平衡導致的國土危機。

在這個時候我們談論誰能夠決定如何永續的使用水，合理且公平正義的分配。關係到平時我們對水的關切與認知，如果這個關係持續斷裂，我們不再關心水資源，也將危害到農村乃至安全食物來源的存續。

因此民間提出緩和水資源緊張的解決之道，不是透過強大技術力去開發水源，而是經營管理保育現有的水資源，建立透明開放的總體收支量與管理平台。

企業的角色不再只是單方面顧及自己的用水需求，必須也承擔跟一個農民相同的責任與義務，了解環境的限制，節制自己的需求。當下台塑、中鋼、中油這些南台灣的大企業的現在仍是毫無責任與約束，持續超限抽取地下水。

真正的環境民主，應該是建立一個民主平台，台積電或任何一個偉大企業，都可以坐下來討論水的合理使用、分配及其責任與義務！