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台灣距離海洋國家有多遠?——從漁民節前夕的一通電話談起

保育人員觀測澎湖南方四島國家公園的珊瑚礁生態。 圖/海洋國家公園管理處提供
保育人員觀測澎湖南方四島國家公園的珊瑚礁生態。 圖/海洋國家公園管理處提供

漁民節即將到來,今年,除了表揚模範漁民、優秀漁民,更應該慶祝一通姍姍來遲的電話。

賴清德院長上任後,除了新政被認為接地氣,還在高鐵上接受民眾對海洋保育的陳情。可列為台灣稀有種的公務員蕭再泉,也因此接到了陳其邁來電,關心澎湖南方四島國家公園執法的現況。

蕭再泉小隊長(蕭小)是保七國家公園警察,對於海洋保育的執法工作克盡職守,除了通報中國漁船越界捕魚、保障台灣漁民權益之外,對於國家公園海域內非法漁業的取締,更是他長期堅持的作為。不過,正因為落實執法,也得罪某些地方人士——長期關注蕭小的人都知道,他一路走來,其實坎坷。

在澎湖南方四島國家公園成立之初,蕭小因為對執法的要求,曾經被長官暗示,「不要得罪當地人造成管理處的困擾」。最近,又因為海洋國家公園向民間租賃的巡邏艇故障,引發警察小隊27天無船巡邏的危機。且不論國家公園未即時調派船艇供巡邏勤務使用原因為何,但海洋保育主管機關,居然連一艘自己的巡邏艇都沒有,也算是海洋國家的奇蹟。

漁業資源的未來,需要看遠

南方四島位於澎湖七美島南方海域,鄰近當地人俗稱的「南淺漁場」,也是近年漁業資源衰退下,台灣沿近海碩果僅存的漁業資源豐沛海域。尤其,東西吉島之間海域,經過這兩年多的嚴格執法,魚類資源數量回復,在附近作業的漁民都感覺到:魚真的變多了。

不過,部分當地人早已將蕭小視為眼中釘,並沒有因此感謝他落實執法的作為,反倒是認為這位嚴格執法的小隊長「管太多」。在這個壞人沒人要當的年代,海洋資源保育缺乏的,並不是完善的法規,而是願意將法規落實的執法者。當沒有良好的執法,劃設再多的海洋保護區、漁業資源保育區,訂定禁捕法令,都是空談。

台灣海洋保育之所以處於弱勢,一來因為少人關注而未能形成輿論壓力,二來是漁民團體未見到保育成效前,很難去支持禁止捕撈的措施。但是,資源保育需一段時間的養護,絕非今天劃設保護區,下個月魚就會變多;在難以立竿見影的情況下,難以期待漁民有耐心去等待。即使漁民已經體認到漁業資源的不足,但海洋資源在台灣屬於公共財的概念,在「我不抓、別人也會抓」的情況下,漁民團體自我約束限制撈捕的案例仍是少數。

反倒是,既然漁獲量下降,就提高漁撈能量來彌補單位作業時間漁獲量的不足。只是,這樣的方式,無異惡性循環,也賭上台灣海洋的未來。

澎湖南方四島海域資源豐富,島嶼周邊珊瑚覆蓋率達到五成以上。 圖/海洋國家公園管理...
澎湖南方四島海域資源豐富,島嶼周邊珊瑚覆蓋率達到五成以上。 圖/海洋國家公園管理處提供

海洋保育主管機關Power不足

從事海洋休閒的人應該都有體悟,台灣對海洋發展的想法,如果還是只停留在漁業捕撈上,就準備迎接海上夕陽的來臨。因此,「南方四島國家公園東西吉廊道劃設完全禁漁區」的提案,在公共政策網路參與平台上22天就達到5000人的連署門檻,連署者多數提到保育海洋資源、發展海洋觀光的想法。

的確,以南方四島國家公園的環境條件,絕對有潛力成為世界級的海上休閒及觀光潛點。只是,誰願意出來統合?國家公園?觀光局?漁業署?還是澎湖縣政府?

提案通過後,國發會將案子分辦給漁業署進行協調。要劃設完全禁漁區,主管機關可以是澎湖縣政府,也可以是海洋國家公園,不過,海洋國家公園管理處(海管處)是內政部營建署底下的四級單位,聲音很薄弱,加上海管處過去一直較顯被動,前任處長在民間團體希望推動當地漁民的網具轉型時,居然將經費安排給30幾位藝術家登東沙島作畫,讓民間團體自行募款收購漁民網具,實在令人嘖嘖稱奇。

台灣的海洋事務,散落在各部會已久,欠缺一個整合的平台,亦是台灣的海洋產業從來沒有整體規劃的主因。今年八月中,行政院人事行政總處宣示,海洋委員會(簡稱海委會)和所屬海洋保育署,將在2018年4月成立;海委會的成立,成為海洋事務整合的第一步。海委會下的海巡署負責海域巡護及執法、海洋保育署負責海洋資源保育、環境保護等、海岸與海域管理規劃,後續成立的海洋研究院,將負責海洋事務研究及人才的培育。

澎湖南方四島海域層層堆疊的桌型軸孔珊瑚。 圖/海洋國家公園管理處提供
澎湖南方四島海域層層堆疊的桌型軸孔珊瑚。 圖/海洋國家公園管理處提供

不缺法規,缺執法人員

但是,海域執法,這個一直有空缺的區塊,是否能被填補,才是至關重要的。

管理山林資源的林務局在取締山老鼠時,有各地方林管處協同的森林警察隊協助,但是,管理海洋資源的漁業署,在執行非法漁業查緝時,卻只有駐點的約聘雇港口查報員,地方政府辦理漁業資源管理業務的承辦人,往往也只有一個科裡的兩三位,除了處理公文,還要分身到現場稽查,人力頗為吃緊。

至於海巡署,過去一直未將非法漁業取締視為優先勤務,一直到2016年海巡署李仲威署長上任後推動「護永專案」,才提升了漁業執法能量。

對照而言,身為海洋保育主管機關的海洋國家公園管理處,在海委會成立後,跟海洋保育署的相互關係為何?以澎湖南方四島國家公園目前僅有三名國家公園警察駐點的情況下,僅能就東西吉海域進行巡邏,稍遠的東嶼坪、西嶼坪間的國家公園範圍海域,根本鞭長莫及,即使執法者有心,也力有未逮。

高鐵上,關心台灣海洋保育的聲音傳到賴院長耳中,陳其邁委員的致電,則傳達對執法人員的肯定。只是,這一通遲來的電話,希望不會只是只聞鈴聲響,而是能促成台灣海洋發展的契機,將1996年彭明敏提出的「海洋國家」,陳水扁總統2000年「海洋立國」,乃至馬英九總統2008年「海洋興國」的主張,在這一次,徹底落實成為台灣未來向外拓展的基礎。

海洋資源的保育及整合,絕對是海洋台灣跨出島國界線的利基。漁民的出路,需要更長遠的政策思維。

澎湖南方四島列第9座國家公園,圖為東嶼坪嶼聚落及拾級而上的菜宅。 圖/海洋國家公...
澎湖南方四島列第9座國家公園,圖為東嶼坪嶼聚落及拾級而上的菜宅。 圖/海洋國家公園管理處提供

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