公務員是如何自動消音的？——從日本公務改革青年組織說起

林于凱 25 Jul, 2017

（※本文由林于凱、忻儀共同撰寫）

年金改革後，銓敘部推出公務員服務法修正草案，其中受到關注的條文是，公務員服務法修正後，公務員得以有條件兼職。

修正條文第14條第2項的授權規定「（現職公務員）……其兼職兼業範圍、申請及許可之條件、程序、每月平均報酬上限及其他事項之辦法，由考試院定之。

這個條文推出後，看法兩極，有人認為過去公務員服務法對於公務員的約束太多，應該在公務員福利削減後，將原本屬於公務員「私權」的領域，在不損及公益前提下，合理的歸還給公務員；但公務人員協會理事長李來希認為開放公務員兼職，是人事管理邏輯上的錯亂。

未修正前的公務員服務法中，充斥了曖昧不明的條款，比方說服務法第四條：「公務員未得長官許可，不得以私人或代表機關名義，任意發表有關職務之談話。」第二十二條則規定：「公務員有違反本法者，應按情節輕重，分別予以懲處，其觸犯刑事法令者，並依各該法令處罰。」

到底，發表「有關職務之談話」的界定是什麼？情節輕重要怎麼斷定？這部法中，充滿了裁量空間的模糊地帶。過去，這些模糊地帶，卻成為管理階層整肅異己的手段。

為了避免成為被整肅的對象，身為一個小公務員，在機關中最保險的作法，就是什麼都不要說。但是，什麼都不要說，卻讓公務員喪失了對政策及決策討論的機會。

為了避免成為被整肅的對象，身為一個小公務員，在機關中最保險的作法，就是什麼都不要說。圖／聯合報系資料照

日本公務改革的契機

明明身處其中，看到了問題，卻礙於公務員服務法，最好閉嘴照辦。這樣的公務系統，是閉鎖的，身處其中無法施展，只好把目標放在體制外的發展。這樣的情況下，讓過去許多公務員在未開放兼職之時，早已行兼職之實。

公務員並不是自動靜音的，而是在體制中沒有創造出「說真話」的空間。最近跟朋友研究了日本公務系統的資料，其實日本與台灣類似，政府都是相對保守的，不過，2003年，日本中央政府有一群年輕公務員成立了「創造新霞關青年組織（ProjectK）」，逐漸展露公務改革的曙光。

霞關（Kasumigaseki）是日本中央政府的所在地，因此霞關也成為行政部門的代稱。這群公務員認為政府不乏有優秀具競爭力的人力，但卻浪費時間應付國會的答詢稿及一些言不及義的會議，結果導致公務員真正能花在政策研究及評估的時間大幅被壓縮，他們對此不滿，於是偕同有志改革的20到30幾歲的年輕公務員，以「改革公務人員系統，打造更理想的工作體系」為目標，希望能夠由內而外的改革霞關。

ProjectK不是一個官方組織，而是政府工作者自發組成的NPO（非營利組織），2010年時，ProjectK發起人之一朝比奈一郎另外成立了青山社中株式會社，培育更多人才，帶領更多人走出霞關、活躍於全日本，扮演連結公私部門，提供政府決策過程中私部門觀點的角色。他們的目標，是創造一個小政府的治理模式，讓公民能夠有效的參與公共政策形成的過程，獨立於政治考量之外，去提升決策品質，創造真正有益於公眾利益的討論。他們的想法是：

日本全國霞關改革！只在東京思考是無法開始的，從現場才能看見完整的日本！

在此想法下，ProjectK的成員，主動到企業、大學及國考補習班，去分享官場實際的型態，讓外界了解政府組織的運作，了解國家公務員每天的工作到底是怎麼進行的，為了讓外界對政府運作更為了解，到目前為止出版了三本著作「霞ヶ関構造改革・プロジェクトK」、「霞ヶ関維新」、「霞が関から日本を変える」，讓更多人有機會共同思考怎麼協助政府提升效率。

ProjectK每年的工作項目裡，最重要的一部份就是「架橋」活動，藉此提升中央與地方、政府和民間的交流。該組織每年會舉辦2-3次左右的架橋活動，透過像是「國家與地方的年輕公務員意見交流會—國家和地方如何合作」這樣的意見交換，不論官民、中央地方都可以齊聚一堂討論，每次在專題演講後，將大家分組，進行專題討論。

這樣的討論氛圍，逐漸改變了官場文化。今年五月，由日本經產省次長帶領、年輕公務員組成的研究小組發表了一份長期研究的報告《不安的個人、動彈不得的國家——沒有模式的時代該如何生存下去》¹，用社會學的角度去探討在未來人口結構改變下，要如何創造能夠支持國民生活的社會體系。報告書中提出的觀點，翻轉過去用GDP、產業成長來討論社會發展的價值，而是去探討，社會結構改變的未來，如何創造能夠讓國民在高齡化社會擁有多元職涯發展的就業環境。

基層的困境？高層有放在心上嗎？

台灣在陳水扁執政時，曾經在2001年2月，由行政院長張俊雄召開「全國行政革新會議」，隨後還成立政府改造委員會（主委由總統兼任、執行長由總統府祕書長兼任），規劃完成組織改造、選制變革及人力彈性運用等措施。其中當時提到的海洋事務部及環境資源部，至今仍不見蹤影。而人力彈性運用上，是建立了政務職位及契約進用的制度。

據當時在政府任職的前輩表示，公務員一度有新氣象出現，不過在人力彈性運用上，有不少政治裙帶者因而進入政府部門中，也造成這樣的彈性用人方式成為政治酬庸的質疑。值得一提的是，當時的組織改造推動委員會的主要執行者，就是現任內政部長葉俊榮。

經過了十六年，台灣再次政黨輪替，新政府上台後，將年金改革、司法改革、轉型正義……等列為重要政策，不過政府的行政革新，並沒有在優先項目中。在政府改革中，據筆者觀察，小英政府做到的是，讓有革新意願的行政官員，在僵固的組織中，能夠快速走到有利的位置，不過往下的文官系統中，仍然看不見改革的具體作為。

就以前陣子警察工作權益推動協會提出的「績效管理」改革來說，他們要求警政署應設立「警察專案與績效管理委員會」，其中至少包含至少二分之一以上的基層代表，讓績效指標能夠確實反映基層執行任務的狀況，不過，即使蔡英文總統在6月15日的警察節做出承諾，警政署做出的回應，卻是發文清查各警察機關自訂之管考計畫及專案評比方式，並要求下級機關提出相關改善建議的報告。

基層要求的績效制度及業務檢討，換來的卻是更多的報表及報告要填寫。難道，公務員要填的那些虛無報表還不夠多嗎？

值得對照的是，2001年行政革新的重點中，有一項是「去任務化」，檢討政府負責的各項管制、輔導、管理、服務等工作，是否應自國家任務中予以排除。一旦業務去任務化，就代表著完全不再投入任何資源從事該項業務。去任務化，就是現在政府所需要的，行政首長必須認真面對行政部門中冗事充斥的狀況，與機關同仁一起，去盤點出那些過時、該淘汰業務項目，大刀闊斧地解決政府中勞逸不均的狀況。

機關業務該丟的、人力該調整的，就不該因為溫情主義的考量，而難以割捨！割捨不掉，就會放任冗事繼續蔓延！若任由該刪減的業務繼續盤據公務員的時間，那麼，政府想推動的新施政項目，包含前瞻基礎建設，將可預見執行效率不會太好。因為，公務員根本沒有多餘心力接受新的方案！