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公務員是如何自動消音的?——從日本公務改革青年組織說起

圖/聯合報系資料照
圖/聯合報系資料照

(※本文由林于凱、忻儀共同撰寫)

年金改革後,銓敘部推出公務員服務法修正草案,其中受到關注的條文是,公務員服務法修正後,公務員得以有條件兼職。

修正條文第14條第2項的授權規定「(現職公務員)……其兼職兼業範圍、申請及許可之條件、程序、每月平均報酬上限及其他事項之辦法,由考試院定之。

這個條文推出後,看法兩極,有人認為過去公務員服務法對於公務員的約束太多,應該在公務員福利削減後,將原本屬於公務員「私權」的領域,在不損及公益前提下,合理的歸還給公務員;但公務人員協會理事長李來希認為開放公務員兼職,是人事管理邏輯上的錯亂。

未修正前的公務員服務法中,充斥了曖昧不明的條款,比方說服務法第四條:「公務員未得長官許可,不得以私人或代表機關名義,任意發表有關職務之談話。」第二十二條則規定:「公務員有違反本法者,應按情節輕重,分別予以懲處,其觸犯刑事法令者,並依各該法令處罰。」

到底,發表「有關職務之談話」的界定是什麼?情節輕重要怎麼斷定?這部法中,充滿了裁量空間的模糊地帶。過去,這些模糊地帶,卻成為管理階層整肅異己的手段。

為了避免成為被整肅的對象,身為一個小公務員,在機關中最保險的作法,就是什麼都不要說。但是,什麼都不要說,卻讓公務員喪失了對政策及決策討論的機會。

為了避免成為被整肅的對象,身為一個小公務員,在機關中最保險的作法,就是什麼都不要...
為了避免成為被整肅的對象,身為一個小公務員,在機關中最保險的作法,就是什麼都不要說。 圖/聯合報系資料照

日本公務改革的契機

明明身處其中,看到了問題,卻礙於公務員服務法,最好閉嘴照辦。這樣的公務系統,是閉鎖的,身處其中無法施展,只好把目標放在體制外的發展。這樣的情況下,讓過去許多公務員在未開放兼職之時,早已行兼職之實。

公務員並不是自動靜音的,而是在體制中沒有創造出「說真話」的空間。最近跟朋友研究了日本公務系統的資料,其實日本與台灣類似,政府都是相對保守的,不過,2003年,日本中央政府有一群年輕公務員成立了「創造新霞關青年組織(ProjectK)」,逐漸展露公務改革的曙光。

霞關(Kasumigaseki)是日本中央政府的所在地,因此霞關也成為行政部門的代稱。這群公務員認為政府不乏有優秀具競爭力的人力,但卻浪費時間應付國會的答詢稿及一些言不及義的會議,結果導致公務員真正能花在政策研究及評估的時間大幅被壓縮,他們對此不滿,於是偕同有志改革的20到30幾歲的年輕公務員,以「改革公務人員系統,打造更理想的工作體系」為目標,希望能夠由內而外的改革霞關。

ProjectK不是一個官方組織,而是政府工作者自發組成的NPO(非營利組織),2010年時,ProjectK發起人之一朝比奈一郎另外成立了青山社中株式會社,培育更多人才,帶領更多人走出霞關、活躍於全日本,扮演連結公私部門,提供政府決策過程中私部門觀點的角色。他們的目標,是創造一個小政府的治理模式,讓公民能夠有效的參與公共政策形成的過程,獨立於政治考量之外,去提升決策品質,創造真正有益於公眾利益的討論。他們的想法是:

日本全國霞關改革!只在東京思考是無法開始的,從現場才能看見完整的日本!

在此想法下,ProjectK的成員,主動到企業、大學及國考補習班,去分享官場實際的型態,讓外界了解政府組織的運作,了解國家公務員每天的工作到底是怎麼進行的,為了讓外界對政府運作更為了解,到目前為止出版了三本著作「霞ヶ関構造改革・プロジェクトK」、「霞ヶ関維新」、「霞が関から日本を変える」,讓更多人有機會共同思考怎麼協助政府提升效率。

ProjectK每年的工作項目裡,最重要的一部份就是「架橋」活動,藉此提升中央與地方、政府和民間的交流。該組織每年會舉辦2-3次左右的架橋活動,透過像是「國家與地方的年輕公務員意見交流會—國家和地方如何合作」這樣的意見交換,不論官民、中央地方都可以齊聚一堂討論,每次在專題演講後,將大家分組,進行專題討論。

這樣的討論氛圍,逐漸改變了官場文化。今年五月,由日本經產省次長帶領、年輕公務員組成的研究小組發表了一份長期研究的報告《不安的個人、動彈不得的國家——沒有模式的時代該如何生存下去》1,用社會學的角度去探討在未來人口結構改變下,要如何創造能夠支持國民生活的社會體系。報告書中提出的觀點,翻轉過去用GDP、產業成長來討論社會發展的價值,而是去探討,社會結構改變的未來,如何創造能夠讓國民在高齡化社會擁有多元職涯發展的就業環境。

《不安的個人、動彈不得的國家》簡報封面。 圖/取自日本經產省
《不安的個人、動彈不得的國家》簡報封面。 圖/取自日本經產省

基層的困境?高層有放在心上嗎?

台灣在陳水扁執政時,曾經在2001年2月,由行政院長張俊雄召開「全國行政革新會議」,隨後還成立政府改造委員會(主委由總統兼任、執行長由總統府祕書長兼任),規劃完成組織改造、選制變革及人力彈性運用等措施。其中當時提到的海洋事務部及環境資源部,至今仍不見蹤影。而人力彈性運用上,是建立了政務職位及契約進用的制度。

據當時在政府任職的前輩表示,公務員一度有新氣象出現,不過在人力彈性運用上,有不少政治裙帶者因而進入政府部門中,也造成這樣的彈性用人方式成為政治酬庸的質疑。值得一提的是,當時的組織改造推動委員會的主要執行者,就是現任內政部長葉俊榮。

經過了十六年,台灣再次政黨輪替,新政府上台後,將年金改革、司法改革、轉型正義……等列為重要政策,不過政府的行政革新,並沒有在優先項目中。在政府改革中,據筆者觀察,小英政府做到的是,讓有革新意願的行政官員,在僵固的組織中,能夠快速走到有利的位置,不過往下的文官系統中,仍然看不見改革的具體作為。

就以前陣子警察工作權益推動協會提出的「績效管理」改革來說,他們要求警政署應設立「警察專案與績效管理委員會」,其中至少包含至少二分之一以上的基層代表,讓績效指標能夠確實反映基層執行任務的狀況,不過,即使蔡英文總統在6月15日的警察節做出承諾,警政署做出的回應,卻是發文清查各警察機關自訂之管考計畫及專案評比方式,並要求下級機關提出相關改善建議的報告。

基層要求的績效制度及業務檢討,換來的卻是更多的報表及報告要填寫。難道,公務員要填的那些虛無報表還不夠多嗎?

值得對照的是,2001年行政革新的重點中,有一項是「去任務化」,檢討政府負責的各項管制、輔導、管理、服務等工作,是否應自國家任務中予以排除。一旦業務去任務化,就代表著完全不再投入任何資源從事該項業務。去任務化,就是現在政府所需要的,行政首長必須認真面對行政部門中冗事充斥的狀況,與機關同仁一起,去盤點出那些過時、該淘汰業務項目,大刀闊斧地解決政府中勞逸不均的狀況。

機關業務該丟的、人力該調整的,就不該因為溫情主義的考量,而難以割捨!割捨不掉,就會放任冗事繼續蔓延!若任由該刪減的業務繼續盤據公務員的時間,那麼,政府想推動的新施政項目,包含前瞻基礎建設,將可預見執行效率不會太好。因為,公務員根本沒有多餘心力接受新的方案!

2001年2月,由行政院長張俊雄召開「全國行政革新會議」,圖為結論行動方案。 圖...
2001年2月,由行政院長張俊雄召開「全國行政革新會議」,圖為結論行動方案。 圖/取自行政院

政府改革需內外合作

這兩年,公民參與常常被政治人物掛在嘴邊,但是,真正在乎內涵的有多少?機關首長能夠給予多少公民參與決策的空間?公務員忙於處理手邊繁瑣的行政工作,又有多少力氣去跟民眾有效的溝通?

想起上周在立法院草率送出委員會的前瞻預算法案,行政官員齊聚,準備好隨時被質詢,但是,只能在台下枯等,看著台上水球跟麵粉齊飛。三天下來,沒有任何官員真正的被質詢。台灣的官員,時間都浪費在這上面了;部分媒體則是火上加油,在有心人刻意操作下,放出許多虛偽不實的假消息,讓行政部門疲於應付。

民主的深化,絕對不是政黨輪替就自然發生的,而是需要台灣人一起努力,去識破那些故意反民主的謠言,去督促政府的改革。這次的年金改革之後,未嘗不是一個契機,讓我們重新思考,公務員是什麼樣的一個職業?我們需要什麼樣的公務員?

台灣的公務革新組織——公務革新力量聯盟——在今年五月七日正式成立。對照日本的創造新霞關青年組織晚了14年,在不同的官場文化背景下,這個組織是否能為台灣政府帶來改革的契機?透過革新可以產生什麼樣的可能性?行政高層,又願意花多少心力,去改善公務環境的困境?

圖/聯合報系資料照
圖/聯合報系資料照

  • 報告書中強調,「結婚、生育、夫婦相互扶持一生」,「上班族終生僱用制的標準人生」,已不是80後世代心中的未來預想圖。有趣的是,這些年輕公務員對自己身處的政策制定機構,在一開始就拋出了「政府有辦法支持人民決定自己的人生嗎?」的疑問。( 引用自〈產業轉型 要跟上社會脈動〉一文)

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