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李柏翰/英國與模里西斯之間:遙遙無期的查戈斯島民返家之路

查戈斯島民在西敏宮外抗議英國政府限制島民返回查戈斯,攝於2008年。 圖/路透社
查戈斯島民在西敏宮外抗議英國政府限制島民返回查戈斯,攝於2008年。 圖/路透社

今年在英國除了脫歐跟換首相,還有另一件值得關注的國際法事件:國際法院於2019年2月25日作出諮詢意見,認為英國1965年把查戈斯群島(Chagos Archipelago)和當時仍是英殖民地的模里西斯(Mauritius)分開,違反了模里西斯人的自決權,因此模里西斯的去殖民程序尚未依法完成

進一步而言, 今天英國對「英屬印度洋領地」(British Indian Ocean Territory,即查戈斯群島)的管轄是一個國際不法行為,必須盡快終止。

然而,上述國際法院諮詢意見,只是查戈斯島民歷時已久眾多訴訟的最新發展之一。英國國內訴訟的最新結果,是英國行政法院2019年初針對「Hoareau訴大英國協事務辦公室」的判決

查戈斯群島爭端是透過2017年一項聯合國大會壓倒性多數通過的決議,被移交國際法院。不過,這個諮詢意見其實沒有法律拘束力,端看英模兩國如何磋商,落實這項法律意見。

不過先講結論,法院認為英國要是不將查戈斯群島領土主權歸還模里西斯,後者將無法完成去殖民

查戈斯群島最大的島——迪亞哥加西亞島(Diego Garcia)。 圖/路透社
查戈斯群島最大的島——迪亞哥加西亞島(Diego Garcia)。 圖/路透社

被驅離的查戈斯島民

查戈斯群島是由印度洋上一群島嶼和礁石所組成,其中最大的島是迪亞哥加西亞島(Diego Garcia),佔島群總陸地面積一半以上比例。模里西斯則位於查戈斯群島西南方2,200公里左右的距離。

模里西斯是1810年英國從法國手上搶來的殖民地(原「法蘭西島」),正式法律關係是自1814年的《巴黎和約》確立而來。1814到1965年間,查戈斯被英國列為附屬於模里西斯的行政區。一連串制憲會議後,1968年3月12日模里西斯宣布獨立。

1964年英美協議若干英屬印度洋島嶼軍事用途,包括將迪亞哥加西亞島租給美國做空軍基地;英國負責善後,包括遷島民、賠償,並將查戈斯群島自模里西斯行政區中劃分出去。

就查戈斯群島與模里西斯分離事宜,英政府與模里西斯總督在1965年達成了協議。爾後查戈斯成了英國新的殖民地行政區,就是一開始提到的「英屬印度洋領地」,自此與模里西斯、塞席爾(Seychelles)等印度洋群島國脫離;而島民們也被強制遷移到其他島上。

關於島上居民的強制遷徙,後來受到很多查戈斯人的法律挑戰,在英國國內法院和歐洲人權法院都有「返家權」的相關訴訟。模里西斯則主張,英政府在查戈斯群島附近設下的海軍保護區,影響了該海域的漁撈權。2017年聯大通過決議,決定向國際法院諮詢以下問題:

  1. 在獨立前,部分領土遭殖民者處分,模里西斯的去殖民過程是否尚未依法完成?
  2. 又,英國在查戈斯群島上的「持續統治」(包括限制查戈斯人返島權利)的法律後果為何?

2007年,查戈斯島民及聲援者於倫敦上訴法院外,抗議英國政府拒絕讓島民返回查戈斯...
2007年,查戈斯島民及聲援者於倫敦上訴法院外,抗議英國政府拒絕讓島民返回查戈斯。 圖/法新社

國際法院力挺自決權

時至今日,查戈斯人已離散世界各地,包括英國、模里西斯和塞席爾(Seychelles)等國。由於英國法及相關判決的限制,島民們不被允許回到查戈斯群島。不過,對法院來說,真正需要回答的第一個問題是:在1965到1968年間,習慣國際法中是否已經存在「自決權」這項權利了?

根據1945年生效的《聯合國憲章》,其中第11章就規定,手邊仍有欠缺完整自治能力領地的會員國,有義務幫助那些領地發展自治政府,以實現領地上人口的自決權利。

1960年12月14日,聯大通過第1514號決議,確認「所有族群(all peoples)都擁有自決權」。對法院來說,這象徵了「去殖民」的集體國際實踐,而這也不是聯大唯一一次強調族群自決權的重要性——無論法理上或政治上。

自1514號決議通過後,有18個國家(包括17個非洲國家)開展去殖民程序,最後也都獨立了。光是在1960年代,就有28個非自治領地上的族群,實施了自決權並取得獨立。可見,聯大第1514號決議與去殖民實踐具有法律上的因果關係,而成為習慣國際法的一部分。

國際法院因此認為,在那個時代發生的國家實踐與法之信念(opinio juris,即認為相關實踐具有國際規範的意義),在在顯示「對非自治領地具有領土完整的權利」是「相關族群行使自決權」的法律結果。而這裡的「自決」,包括原本非自治領地的切割,必須基於領地上人民「真實且自由表達的意志」,否則不合法。

因此,接下來的問題就是:1965年前,查戈斯群島顯然是模里西斯非自治領地的一部分,後來英國把兩者切開是否符合國際法?

考慮當時關於查戈斯群島事宜的協商背景,法院認為,模里西斯行政委員會在1965年和英政府的「共同決定」根本談不上「協議」,因為在前者都還受後者統治的情況下,如何可能「同意」處分任何領土?

故法院認為,英國所主張的「模里西斯同意讓查戈斯群島分離」,根本不是基於居民自由且真實的意志。當時英國已負有尊重殖民地領土完整的法律義務了,而查戈斯群島的分離,導致1968年獨立的模里西斯,根本無法「完整」建國。因此,模國的去殖民程序尚未依法完成。

從諮詢意見可以發現,法院避免把查戈斯群島問題視為英模兩國間的「領土主權爭端」,而是「關於模里西斯自決權實現的法律問題」。因為前者需要當事國雙方都認可法院的管轄權,而後者則可以是在回應模里西斯的請求。

最後一個問題就簡單許多了。既然英國對查戈斯群島的統治是國際不法行為,而模里西斯的去殖民未符合模里西斯人的自決權利,英國因此有責任終止對查戈斯群島的治理,以實現模里西斯的去殖民程序。

2007年,查戈斯島民及聲援者於倫敦上訴法院外,抗議英國政府拒絕讓島民返回查戈斯...
2007年,查戈斯島民及聲援者於倫敦上訴法院外,抗議英國政府拒絕讓島民返回查戈斯。 圖/法新社

法律之外的政治意義

查戈斯群島的角力賽延伸到聯大時,情勢愈發複雜,也對英國不利。法院作出諮詢意見後,球又落到一向自詡為「國際法大國」的英國頭上,要怎麼接這記殺球,全世界都在看。儘管法院意見的確僅有「諮詢性質」而沒有法律拘束力,但字裡行間對英國毫不留情的批評,對其而言不啻為一記外交衝擊。

事實上,這衝擊從聯大討論查戈斯群島問題時就很明顯了,當時英國幾乎孤立無援。聯大辯論是在英國脫歐公投後的2017年6月,當時是94:15通過對模里西斯有利之決議。

表決時有65國的代表棄權(abstained),其中包括不少歐盟國家(法、德、西、荷、比、丹麥、愛沙尼亞、拉脫維亞、希臘及芬蘭等),甚至連英國傳統盟友瑞士和加拿大,都沒有支持英代表的主張,這情況顯見英國的國際影響力在減弱。下一步,聯大應該會接著法院,再繼續討論如何推展查戈斯島民返家安排。

諮詢意見後,英國外交部發言人表示:「在英屬印度洋領地上的國防設施,是為了保護在英國和世界各地的人們,免於恐攻威脅、組織犯罪和海盜。」另一方面,模國總理當然很興奮:「這是進一步終結殖民主義,歷史性的時刻」,尤其對半世紀無法回家的查戈斯島民來說。事實上,實在很難想像,21世紀還有部分非洲地區仍在歐洲統治之下。

英國曾一邊承認「驅離數千名島民」這段醜陋的歷史,一邊主張這件事早在1982年與模里西斯一項賠償協議中解決了。但法院不認為當時談判是對等的,且金錢賠償是針對當年驅離事件,及後來「要求」模里西斯收留島民後續處理,無關乎島民自決和渴望返家的權利損害。

因此對模里西斯與非洲整體而言,從聯大到國際法院取得之「勝利」,顯然對終結數百年的殖民史來說,具有重大意義。

居住在模里西斯的查戈斯島民,攝於2005年。 圖/法新社
居住在模里西斯的查戈斯島民,攝於2005年。 圖/法新社

島民自決仍是未定數

模國訴訟代理人在2018年法庭結辯時說:剛爭取自歐洲脫離的英國,尤其當前的執政黨,應該最能體會「沒有任何國家想成為殖民地」的道理。這簡直當場賞了英政府一巴掌,凸顯其對於「國家主權獨立自主」理念的偽善與自相矛盾。

但由於迪亞哥加西亞島上的軍事基地對美國來說具有重大戰略意義(因其介於中東、波斯灣、南亞、東南亞之間),而英國才於2016年延長了美國20年的租用權,美軍也已運進大量武器,因此英國進退維谷。

然而,模里西斯的勝利也並不全然等於查戈斯島民的解放。許多查戈斯人在模國成為難民,不少人認為,就算把群島主權回歸到模里西斯手上,依模國過去對待查戈斯人的態度,是否會真正協助島民返回並重建家園,並不樂觀。

諮詢意見作出後,在英查戈斯群島支持協會(UK Chagos Support Association)的發言人表示:「諮詢意見的結果肯定是模里西斯的勝利,但是否也是查戈斯人的勝利,仍有待觀察。」畢竟確認了模國主權,並不等於確保了島民的返家權。

卡在英國(與美國)及模里西斯(和其他非洲國家)之間,查戈斯島民的返家之路似乎沒人真的在乎,也仍然遙遙無期。

居住在模里西斯的查戈斯島民,攝於2005年。 圖/法新社
居住在模里西斯的查戈斯島民,攝於2005年。 圖/法新社

  • 文:李柏翰,畢業於東吳法研所國際法組,正在英國University of Sussex從事博士研究,主要關注弱勢群體健康的社會因素及相關國際人權法之議題。目前也是法律白話文的編輯之一。
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