無法置身事外的全球困境，兼談真空的台灣《難民法》
2015年9月的某天，土耳其的海岸不太一樣。除了一如往常地迎接一波波的海浪，也有一名自海面而來的新訪客紅衣小男孩。活潑的浪花不斷翻攪、浪聲聒噪地叨絮不停，更突顯出俯躺於沙灘的男孩是那樣地沉靜，沉靜到連呼吸聲與心臟的鼓動都止息凍結了。
兩艘載著23名非法移民的小船從土耳其出發，欲前往希臘的科斯島，卻在出海後不幸翻覆，導致包括5名孩童在內的12人罹難。小男孩就是這場意外的罹難者，海浪將他的遺體推送回了岸邊。救援人員雙手輕輕地捧起這名男孩，男孩的永遠沉睡喚醒了許多歐洲國家、元首表態將積極面對長久以來的難民問題。
什麼是難民？國際社會怎麼看？
所謂的「難民」，白話的理解，就是某人因為種族、宗教、政治立場等因素，繼續居於自己的國家可能因此受到危害，不得不離開到其他國土避難。為什麼難民會是一個棘手的問題呢？在人權法下人民本身就有遷徙自由了，那為什麼還會產生難民問題呢？
在第二次世界大戰之前，就已經有許多平民因為戰爭或政治問題被迫遠走他鄉，如猶太人在19世紀末就因被迫害而遷徙、20世紀初期俄羅斯人因內戰而逃亡至歐洲，人數皆高達上百萬人。
國家聯盟因而開始發覺難民問題，並於1933年制定最早的難民公約，但當時各國對難民保護的意識不深，因此無法發揮實質的規範效果。然而在第二次世界大戰時，許多面臨戰爭而逃難的人民大量湧入鄰近的其他國家，且涉及高度的人道問題， 因此已不再是單一國家的內政問題了，使國際社會開始重視難民議題。
聯合國於1946年成立了「國際難民組織」（International Refugee Organization, IRO），是為處理及安置因第二次世界大戰所生的難民問題而設置的暫時性組織，使各國理解難民問題是國際性事務，並關切難民的安置及遣返等事。
此組織原先的預設即是暫時性組織，原本應該在安置第二次世界大戰的難民後即告解散，但是難民問題卻並未隨大戰的結束而停止發生，因此聯合國大會於1950年成立「聯合國難民事務高級專員辦事處」（簡稱「聯合國難民署」，Office of the UN High Commissioner for Refugees, UNHCR），承接國際難民組織的事務。
聯合國難民署的目的是續行保護難民及解決難民問題，在當地政府或聯合國的要求下，難民署會對難民提供必要的援助。聯合國難民署更於1954年及1981年獲頒諾貝爾和平獎。
國際法對難民的規範
國際法並不承認外國人民有權得以自由進入他國領土或於其境內居住；原則上國家有權決定他國人民是否可以入境，當然也可以拒絕。也因此才會有所謂的「非法移民」，即「偷渡客」。
不過，1948年《世界人權宣言》在第14條第1項規定：「人人為避免迫害有權在他國尋求並享受庇身之所。」指出被迫害的人民可以向其他國家尋求保護，也被視為對難民的保障。
聯合國更於1951年通過專門用來處理難民問題的《難民地位公約》（簡稱「難民公約」，Convention relating to the Status of Refugees）。在公約的前言中指出，本公約係重申《世界人權宣言》確認人人享有基本權利和自由不受歧視的原則，以及「考慮到庇護權的給予可能使某些國家負荷過分的重擔，並且考慮到聯合國已經認識到這一問題的國際範圍和性質，因此，如果沒有國際合作，就不能對此問題達成滿意的解決」，表示將透過國際的規範與高度因應難民問題。
而《難民公約》第1條對難民的定義為1951年1月1日前因為種族、宗教、國籍、結社團體或政治思想等正當理由，而導致在原本國家將面臨受到危害的恐懼，離開國家、無法返回的對象。不過定義中強調難民遷徙的事由，須是1951年1月1日《難民公約》制定以前發生的事情，應是特別因應第二次世界大戰所導致的難民潮所制定的條約。
不過在1967年，聯合國又通過了《難民議定書》，考量到《難民公約》通過以後，依舊發生許多新的難民現象，因此放寬了對難民的定義，不限於1951年1月1日之前發生。
國際法對於難民保護最重要的規範為「禁止驅逐出境或遣返原則」。在《難民公約》第33條規定，若一名難民進入締約國之國土，締約國原則上應給予庇護（asylum），不得將難民驅離或將他送返回母國或任何可能對他不利的國家；僅有在難民有侵害國家安全或公共秩序的情況下，才可以將其驅逐出境。
同樣的規範在《公民權利及政治權利國際公約》第15號一般性意見「公約所規定的外國人地位」中指出，公約不承認外國人得任意進入締約國的領土或在境內居住，締約國有權得以決定誰可以入境，但是在涉及不歧視、禁止非人道處育等情況下，外人可以享有入境、甚至居住的權利保障。亦即肯認了難民入境的地位。
「難民不遣返」在美洲人權公約、歐洲基本權憲章及非洲訂立的「非洲難民問題管理公約」也有相關規定，已被視為國際習慣法，換句話說，即便非難民公約或人權公約的締約國，也應該受此規範原則的拘束。
不遣返難民或許不是最困難的問題，真正困難的應該是不遣返之後所生的問題， 即如何讓這群難民得以在自己的國土上生活，例如應如何使難民享有居住、工作等權利，使《國際人權公約》所保障的權利亦得以落實在難民身上。
《難民公約》除了使難民得以進入國土外，也規定締約國應給予難民如同一般外國人的待遇，並應保障其宗教自由、財產權、結社權、訴訟權、行動自由等基本權利；甚至應盡可能地提供難民房屋、教育、公共救濟，甚至使其入籍。
各國對待難民的困境
請大家試想，若隔壁鄰居的房子因為建商偷工減料、又因為地震而倒塌，慌張地跑來我們家避難，或許來一位，我們會很同情他的處境，請他喝喝茶、坐坐休息一下；或許來兩位，我們還是會很同情地請他喝喝茶、坐坐休息一下；但是若鄰居屬於大家庭，一家十幾口全部跑來我們家避難，雖然還是很同情，但可能會對於這樣的負擔感到困擾，有茶來得及泡十人份嗎？家裡有那麼多張椅子嗎……
因此不難得知，各國對其境內的難民所負擔的成本不低，也可能因為國內資源無法對難民盡到理想的照顧，進而衍生社會問題。這也正是為什麼各國對於難民的處理都感到相當棘手，甚至有些人會排斥難民入境。
曾經有國家為了避免難民入境後就不能遣返他們，因此派船在海上阻撓企圖搭船登陸的難民。2018年更有國際媒體報導，澳洲因不願於境內照顧難民，將難民送來台灣接受醫療，引起國內外討論。相較於在大陸國家的難民遷徙，台灣也曾發生過來自東南亞、或從其他地方前來尋求庇護的難民。
1951年我國尚為聯合國成員時，曾簽署《難民公約》、亦於1967年簽署《難民議定書》。然而，之後我國離開聯合國而未成為正式締約國。
我國呼籲制定《難民法》的聲浪已經有許多年了，雖已擬定《難民法》草案，但是尚未正式通過立法，在2016年《經濟社會文化權利公約》第二次國家人權報告中，也點出台灣尚未制定《難民法》而需因應的移民問題。
立法，不是為了流行與潮流，而是符合規範的主流化。在對難民保障已成為國際習慣法的情形下，我國自有遵從的義務，因此，將國際規範在國內予以落實、體現，實有其必要。
※ 本文摘編自《召喚法力：法律白話文小學堂》，更多內容請參本書。
《召喚法力：法律白話文小學堂》作者：法律白話文運動出版社：臺灣商務出版日期：2019/01/02
