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山林解禁後,國賠法修正劃出公務員的責任界線

高崖上不設護欄的錐麓古道,政府的責任應該是有限的,才不會毀了這麼美的地方。 圖/...
高崖上不設護欄的錐麓古道,政府的責任應該是有限的,才不會毀了這麼美的地方。 圖/作者自攝

「公務員為什麼這麼怕國賠?」這個問題,我想過,你可能也思考過。是不是不想負責任?是不是害怕被監督?答案,可能會讓你重新思考台灣的「人情味」。

「我們害怕的,是『被告』這個動作。」一位認識的公務員朋友,對我道出了這個讓人一怔的答案。

「被告了,只要自己清清白白、腳踏實地,那官司一定贏的,這又有什麼關係呢?」確實,大多數公務員傾其一生之力,不一定在追求完美,但都在避免犯錯,也多是善良的人;那又是為什麼,「國賠」這兩個用意良善的字,會變成近乎髒話的存在呢?

事實上,第一線的公務員們,遇到的「奧客」甚至職業訟棍,絕對不輸普通的服務業。最讓他們害怕的並不是被奧客告,而是「被告」這件事本身:

  1. 人非聖賢,害怕自己是不是真的有哪件沒注意到的小事導致人民受到損害而晚節不保?這心理壓力可不是鬧著玩的。
  2. 縱使出庭答辯或許可以請公假,但我們沒想過的是,上一次法庭需要多久的時間?整個國賠案審下來需要跑幾次法院?開一次庭運氣好大概半天,運氣不好一天,那麼那些時間裡本來要做的工作,會不會自動完成呢?

當然不會。更慘的是,如果同時間自己身上背了不止一件國賠案呢?無論輸贏,這都是必經的過程。預期之外的加班令人厭惡,來自奧客的加班更是令人抓狂,基層公務員不該活在這樣的壓力之下,民間某些優質企業的基層遇到奧客時上級會出來坦,那公務員呢?

錐麓古道入口吊橋。 圖/作者自攝
錐麓古道入口吊橋。 圖/作者自攝

從開放山林配套看國賠法修法

攤開司法院統計數據,台灣近十年來,地方法院平均每年會收到600件左右、高等法院平均每年會收到100件左右的國賠上訴案件。而在結案統計中,地方法院判定原告敗訴與裁定駁回的比例,高達約8成,其中部分敗訴的案例上訴到高等法院後,駁回的比例也高達約6成。

這有兩種可能:

  1. 人民不知道政府應該對自己負責到何種程度,認為政府的服務就應該包山包海,什麼事都得對自己負責到底。此乃俗稱的「媽寶心態」,對個人應負責任毫無知覺,但我認為,政府未善盡告知人民所負責任的範圍,也是這類烏龍國賠案的主因之一。
  2. 職業訟棍,在自己遭受損害,或知道有原本不想告的第三人時,秉持著「都告告看、告贏有錢賺」的精神興訟,其嘴臉會讓見過的公務員皆對人世感到絕望,不僅濫訴、浪費司法資源,更讓被告公務員疲於奔命。

無論何者,這些都是台灣的法律制度面無法禁絕的——我們或許對這樣的國賠起訴不以為然(比如山難國賠案裡,原告曾控告林務局沒有好好修步道,但白姑大山並非大眾步道,本來就沒有維護義務),但仍然無法阻止「上法院控告」的自由,只能眼看他們繼續作為糾纏基層的惡靈。

此外,也由於原本的國賠法過於簡陋,沒有考量自然環境本就存在的風險,進而使國賠訴訟有了爭議空間,第一類「不知道政府該負責到哪個程度」的人,也會毫不猶豫地提起訴訟。

因此,日前國賠法修正草案通過,草案內容指出「於開放之山域、水域等自然公物,經管理機關、受委託管理之民間團體或個人已就使用該公物為適當之警告或標示,而人民仍從事冒險或具危險性活動,國家不負損害賠償責任。」(翻譯:純的自然環境,政府做到「告訴你那邊有什麼危險」,就可以不用負責。)這樣的精神,為本就無法掌控風險的純粹自然環境,如山徑、海邊的管理單位,做了最佳解套,也保護了我們的環境,確保山徑上不會從此插滿欄杆、毀了景觀。

但是,自然環境裡也會有人造物,如11月4日出事的奧萬大吊橋,就是一個擦邊球的例子(森林遊樂區要看劃分,這案例應該算是一般的公共設施),更別提八通關古道上眾多的吊橋了,只要斷一座,古道就斷了。那麼,在管理機關依然對轄下設施有基本維護義務的前提下,玉山國家公園到底該維護古道上總計13座現有吊橋到什麼程度呢?

關於這點,國賠法修正案也給了答案:「於開放之山域、水域等自然公物內之設施,經管理機關、受委託管理之民間團體或個人已就使用該設施為適當之警告或標示,而人民仍從事冒險或具危險性活動,得減輕或免除國家應負之損害賠償責任。」(翻譯:政府有跟你說這些設施他應該維護到什麼程度或有什麼危險,你如果還出事,那政府可能不用為此負責,或是僅負擔部分責任。)國賠法對公務員而言是噩夢沒錯,但不代表公務員對其所管理的區域與業務內容不用負任何責任,若要將一條山徑或者海邊建設得更好,管理單位就應該要常態性的維護、保持設施的完善。

這兩個改革,都有機會讓基層喘口氣,它們降低了理由不充分的人打國賠官司的可能——規則已經很明確地寫在法條上,政府聲明他只負責到哪了,那為何要打一場明知道輸定的仗呢?100%和80%給人的感覺是有差的。

八通關古道東段,石洞吊橋。 圖/作者自攝
八通關古道東段,石洞吊橋。 圖/作者自攝

設施維護太多太少都不好,明確的責任範圍才是解方

對於自然環境中不易管理、或者密集管理成本過高的設施,政府是不是有可能以「基礎維持、適度挑戰」的思維,讓各地方政府專門為「管理自然環境中維護不易的設施們」(如吊橋、棧道等),制定一套維護規則外包修繕,與一套檢核標準讓管理單位監督,並予以符合標準的單位免責權呢?

這樣,可以讓有關單位負起經營路線的責任,也避免過度的硬體建設導致自然景觀損壞、金錢浪費(台灣天災頻仍無法修繕到盡善盡美)、時間浪費(修繕一時封,一直修繕一直封),以及因為害怕維護的麻煩而乾脆什麼都不做,導致台灣的戶外遊憩建設停擺甚至倒退。

目前國家公園不敢在園內進階路線設置輔助繩,國賠法的桎梏或許是主要原因之一——在高山上風吹日曬雨淋的拉繩、鋼索,如果斷掉誰該負責?於是,百岳路線上不時可以看見山友自行架設的獨木橋,像馬博橫斷的烏拉孟斷崖等進階路線,就只有熱心山友各自架設的繩索,像蜘蛛網一樣密佈岩面了。

我們應該思考的是,在避免開發的前提下,若這些路線一直都有熱心山友架設輔助設施,那麼,這部分是該放手全權讓山友自主維護,又或者國家能進場作最低限度的協助?我們希望未來的高階百岳名山路線,成為什麼樣子呢?

劃出任責任界線,國賠法志在負責,而非嚴懲

最後,公務員害怕國賠的隱憂,還有一點,便是過去對確定有責的公務員求償幅度沒有明訂,一旦國家判賠金額超過個人所能負擔,將使基層害怕有事就要賠到家破人亡。這樣的迷思,所在多有。

本次國賠法修正也考量到這點,如修正草案第7條第3項指出「賠償義務機關或其上級機關行使求償權時,應審酌一切情狀,尤應注意下 列事項,決定一部或全部求償」,而同條第4款的「有無影響被求償者之生計或法定扶養義務之履行」,皆為賠償的範圍拉出界線,不致使遭求償公務員傾家蕩產。

而國賠法的修正進而保障公務員的生活與生存,但不保障在犯了錯之後,還可以免除應負責任,甚至由國家替你買單。有處罰,但日子還過得下去,我想這應該是多數負責任的公務員與人民所樂見的保護措施吧!

小結

俗話說的好,「怕熱就不要進廚房」,怕擔負行政責任就不要當公務員。

但是,這不代表廚房不能設置頂級的安全防護措施甚至冷氣,公務員就活該要被各種奧客濫告。公務員不見得都是奉公職守,提出國賠的也不盡然是奧客,那些已勝訴的國賠案,代表國家體制的反省與改正。國賠可以是國家進步的動力,也是人民監督政府的具體展現。

在國賠法的修正中,我們看見了政府為開放山海環境所做的努力,在保障人民權益不受公部門怠忽職守侵害的同時,也為辛苦的基層公務員張開了一把保護傘。

雖然依然無法把烏龍與惡意案件根絕,但已劃出了一條政府在自然環境中該負的責任範圍界線,保護了山海,也提供了它們的管理單位,安心施展拳腳的一線空間。

馬博拉斯橫斷,只靠山友維護的烏拉夢斷崖。 圖/作者自攝
馬博拉斯橫斷,只靠山友維護的烏拉夢斷崖。 圖/作者自攝

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