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大鹿林道給通車嗎?(上):檢討「帝王條款」、認識林道管制

大小霸經典角度,新台幣500元視角。 圖/作者自攝
大小霸經典角度,新台幣500元視角。 圖/作者自攝

「啊~19k呀~以前我們都是搭車進去的呢!」大霸尖山,台灣唯三印在鈔票背面的山峰,是泰雅族的聖山,也是老一輩登山人都曾擁有的美好記憶。在2004年以前,不管是誰都可以輕鬆開著自己的車,直達大鹿林道東線19k行車終點,來個三天兩夜的大霸尖山小旅行,爬上世紀奇峰的絕頂,感受俯視聖稜線的壯麗景色。

當年的大霸尖山,從馬達拉溪登山口啟登,三天兩夜來回約28公里,總爬升約2,250公尺,相當於嘉明湖三天兩夜的行程,是個比入門再稍難一些些的過夜百岳。(嘉明湖含三叉向陽來回約29公里,總爬升約2,200公尺)

然而,2004年的艾莉颱風摧毀了這一切,該次重創讓大鹿林道東線封閉四年。但修復後僅短暫開放了一年多,雪霸國家公園就在2010年1月25日,公告大鹿林道東線禁行車輛,自此讓大霸群峰萬頭鑽動的菜市場年代走入歷史。

今天的大霸尖山,是個三天兩夜或者四天三夜長約63公里,總爬升約2,550公尺的非入門路線,體能門檻硬生生的擋在前方,現已非無經驗的新手可以隨意親近的地方。

而大鹿林道東線要不要開放通車,也就這麼吵吵鬧鬧十年了。

正視被濫用的國家公園帝王條款

十年以來,雪霸國家公園是依據《國家公園法》第13條第8款「其他經國家公園主管機關禁止之行為」對大鹿林道東線進行管制。然而這條所謂的「帝王條款」擺明就是空白支票,金額隨你填。但無可否認的是,該條授權立意良善,立法者為避免規範有所疏漏而後續又難以修訂,才給予行政機關一定的彈性,讓他們得以自行延伸出適地適用的法規加以管理。

但此漏洞實在太大、權力過於誘人,直接導致國家公園在封山時代成為霸據一方的獨裁者。比如說,大霸尖山禁止登頂、雪山西稜曾封山十年,更誇張的是曾禁止過第一晚申請翠池和雪北山屋,可以說是任意侵害人民權益,相當不正義。

隨著2019年行政院宣示開放山林,未來國家公園或許不會再濫用該帝王條款。我們可以看見如玉管處全境開放的大破大立、陽管處開放大砲岩等,但仍看到一些舊時代的殘遺依然健在。如太管處小溪營地禁止紮營、雪管處大霸尖山依然禁止登頂、大鹿林道東線依舊禁止通車與腳踏車、玉管處南橫三星還在用權責外的「公路不通」為理由封山、玉山主峰單攻一日限量60人仍遠低於真正的環境承載量等,個個都在等待國家公園的改革進步。

要說明帝王條款有多不講道理、多官僚的經典案例,恐怕是2010年大霸尖山禁止登頂一案莫屬。當年禁止登頂理由是,「基於保護大霸尖山脆弱之地質景觀、及維護山友登山安全,並保持原住民族信仰聖山之完整性。」這顯然是雪霸國家公園以帝王條款任意侵害人民權益,因為:

馬達拉溪登山口今日樣貌,昔日停車場已消失。 圖/作者自攝
馬達拉溪登山口今日樣貌,昔日停車場已消失。 圖/作者自攝

第一,脆弱之地質景觀:一條登山步道並不足以毀掉整座大霸。事實上,大霸是由變質砂岩與石英砂岩組成,地質結構如雪隧般難挖、龍洞這麼好爬,非常堅硬,連潛盾機都難以貫穿,登山活動對這類石頭來說算得上什麼?若依照雪霸此認定標準,何止大霸,全台高山都要禁止登頂才對。

第二,維護山友登山安全:這樣的禁止理由正是舊時代陰影,那是當年懼怕國賠的媽寶機關最常見的封山理由,在《國賠法》修正又宣示開放山林的今天,這種說詞應隨時代洪流遠去。

第三,保持原住民族信仰聖山之完整性:此主張不具正當性,國家公園沒有權利逕自代替原住民發聲。

以原住民族信仰禁止登頂不是不行,而是要有真實合理的根據,國際上因為原住民族信仰而禁止登頂的山峰比比皆是,如圖博的岡仁波齊峰。但這種事不能「代位求償」,應該是當地族人自古即有相關傳統與禁忌進而形成規範,並且需由族人集體提出才具正當性。「聖山禁止登頂」不該是一個成立不到三十年,以漢人為官員主體的國家公園,能代表幾百年來住在這裡的泰雅族決定的。

再說了,因為是聖山就要禁止登頂的話,第一個要禁的就是「玉山」,祂是布農族和鄒族的共同聖山,但玉山並未因此理由禁止登頂,那大霸尖山以此理由禁止登頂就嚴重缺乏正當性。說好的開放山林呢?

從大霸尖山本身,就可以看到本條款被濫用的情形有多嚴重,這也是開放山林的年代,山友們一直在爭取的「正義」——行政機關不能對人民自由施加不合理的限制,所有限制都要有合理與科學根據,而不是空口說白話就變成法律的威權統治。

因此,過去任何國家公園以帝王條款制定的限制,都有必要被拿出來好好檢討,去除所有不合理的條文,才能真正實踐「向山致敬」的精神,使其不淪為一個虛有其表的口號。

大鹿林道東線0.4k處的柵門,讓山友又愛又恨。恨的是過長的距離與特權官員,愛的是排除一次性團客保持此地的清幽舒適。 圖/作者自攝
大鹿林道東線0.4k處的柵門,讓山友又愛又恨。恨的是過長的距離與特權官員,愛的是排除一次性團客保持此地的清幽舒適。 圖/作者自攝

「管車不管人」的台灣林道現狀

回到大鹿林道東線,該林道雪霸國家公園只有設柵管制,所有權仍在林務局手上,而林務局是怎麼管理轄下眾多林道的呢?2019年政府修正《行政院農業委員會林務局林道管制執行要點》,其中第6條與第8條與登山較有關。第6條規範各執行機關每年應定期檢討林道使用狀況,並注意林道通行安全,若林道位屬環境敏感地區或崩坍難以修復,該法也授權執行機關管制車輛進入的權限。

此外,第8條則規範相關管制措施,但也劃出特別規範,指出林務人員有識別證者、公務機關因公務需通行且有證件者、當地居民持有證件者,以及執行救災任務之車輛等,符合上述條件的人員是可以於管制車輛限制通行時間中進出林道的。

在2019年初,時任政委張景森宣布全台林道「管車不管人」,行人是完全自由的,這點林務局的林道皆然。至於管不管制車輛,全看在地林區管理處的意思,這是法律賦予他們的行政彈性。

因此,只要林道「在環境敏感地區或崩塌難以修復」,林務局就有相當的權責管制車輛通行,比如說今日的萬榮林道、裡冷林道、大雪山230林道等。畢竟,林道落石真的很多,要整修到幾乎不會有落石的公路級安全,不知道要花幾個億;而林道又是「人為設施」,不是「自然環境」,因此一旦通車,當車子被落石砸到時,受害者家屬是有理據提告國賠的。今天統一原則「管車不管人」,則是把山林還給人民,不以安全為理由限制人身自由,但另以「禁止車輛通行」來宣告林道的危險性與事故免責權。

這邊我們也可以同時搞清楚一件事:林道「管車不管人」這一點,和「自由權」的概念相去甚遠,千萬不要誤用。因為所有的林道都不是「公路」,而是「專供林業經營運輸之道路」,法理上是給產業使用,沒有義務開放給所有人使用。

在這樣的基礎上談林道開放通車,理應是從「促進登山運動、發展山區觀光、便民」的角度著手,而非高喊著不正義、官僚等,那只會造成對立的反效果。因為此時,我們是「請求行政機關進行義務以上的積極作為」,而不是「要求侵害人民權益的機關改正」,兩者在訴求與心態上的正當性上有極大差異。

石山林道一景,大面積崩塌地讓往來車輛隨時置身危險之中,在九二一地震與八八風災洗禮後,全台大部分的林道都有地質破碎的問題。 圖/作者自攝
石山林道一景,大面積崩塌地讓往來車輛隨時置身危險之中,在九二一地震與八八風災洗禮後,全台大部分的林道都有地質破碎的問題。 圖/作者自攝

建立在「互信」上,地質般脆弱的自由

是以,大鹿林道東線管制車輛雖是借用自家帝王條款,但理由和林務局管車的理由一樣,是「因連續颱風及豪雨造成嚴重損毀,並受地質限制」,且其條文效果在「車輛管制」上,與林務局的「管車不管人」相當。所以分析完法治層面後,會發現這部分還算在合理範圍,並沒有過分越權;嚴格來說,也不太能算是「侵害人民權益」、甚至「不正義」。

目前,在爭取大鹿林道東線開放通車的聲音裡,有一個是國家公園自己種的果,那就是「人民對政府的不信任」。

怎麼說?今天大鹿林道東線確實有提出地質報告顯示地質敏感,構成管車要件,但這份報告也遭受雪霸「球員兼裁判」的強烈質疑。

支持開放方指出,因為調查單位拿的是雪霸的錢,怎麼敢做出違背雪霸國家公園期待的結論?民眾自然質疑這份報告有偏頗的嫌疑。要解決這種因國家公園長年濫用帝王條款(所有國家公園都多少有這種包袱)而累積出來的不信任,最好的做法是國家公園投入與人民的再溝通、認真回覆所有疑慮,或請公正第三方單位再次鑑定大鹿林道東線地質,讓科學來說話。

但遺憾的是,就我自己對台灣山區地質與林道環境的認識,台灣林道幾乎都是地質敏感的,鮮少有例外。機關公信力是一回事,但現實也是一回事。

這時,我們會想到郡大林道和人倫林道,兩條全面解禁後可以行車的特長有柵門林道。事實上,這幾條林道是因現任林務局局長林華慶非常支持開放山林政策,以及各林管處配合開放的辛苦同仁們,才得以讓這些林道維持通車的現況。

那麼,特許接駁可行嗎?即便林道有所管制,但管制不代表徹底禁止,萬榮林道、230林道等也可往此方向進行,促進地方經濟。然而,由於是「特許接駁」,因此修築林道的費用與業者的營業收入該如何平衡?業者利用公帑修築的林道營利,總不能營收全歸業者口袋,之間的權利與義務該如何明文化,都還是個說不清的項目。而當這些成本被轉嫁回乘客時,我們也要有心理準備迎接昂貴的接駁服務。

若進一步討論,一旦長程林道通車後,七彩湖與大霸等對一般人來說難度大幅降低,登山教育卻尚未普及,在數條爆紅路線的慘痛教訓下,我們可以預期這將使大量無山林知識的遊客直接湧入深山,隨之而來的救援請求與環境破壞將直線上升,同時也將大量消耗管理能量。在人與經費都尚未到位時,誰要來負責這種種難題?

當機關在考慮「義務以上的積極作為」時,背後要顧及的層面其實很廣,倡議者需要抽絲剝繭,把可能的困難與脈絡都梳理清楚、進退應對各個擊破,才不會因一味要求而讓管理單位變成拒絕溝通的官僚。這是我們都不樂見的事,也會大大阻礙山林環境的進步。

要爭取林道全面開放通行汽車,其實很簡單。第一步是爭取重新修訂《行政院農業委員會林務局林道管制執行要點》,妥善規劃如何管理公路化的林道,同時要求上級機關給林務局、國家公園更多的人和錢來治理。

如要求林道開放通車,可透過委託立委、議員鼓勵相關單位開放汽車通行,用積極的作為給人民更便利的山林,也是可行的手段之一。但鑑於當今台灣戶外活動發展的進程,我希望它稍微慢一點,一步一步來,因為現階段政府機關還有太多燃眉之急有待解決,再加上山林教育尚未普及,林道通車爭取的是「舒服便利」,其順位應該要擺在「人權」與「基礎建設」後面才是。

大鹿林道東線瀑布。 圖/作者自攝
大鹿林道東線瀑布。 圖/作者自攝

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大鹿林道給通車嗎?(下):不管通不通車,先把林道還給自行車

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