大鹿林道給通車嗎？（上）：檢討「帝王條款」、認識林道管制
「啊～19k呀～以前我們都是搭車進去的呢！」大霸尖山，台灣唯三印在鈔票背面的山峰，是泰雅族的聖山，也是老一輩登山人都曾擁有的美好記憶。在2004年以前，不管是誰都可以輕鬆開著自己的車，直達大鹿林道東線19k行車終點，來個三天兩夜的大霸尖山小旅行，爬上世紀奇峰的絕頂，感受俯視聖稜線的壯麗景色。
當年的大霸尖山，從馬達拉溪登山口啟登，三天兩夜來回約28公里，總爬升約2,250公尺，相當於嘉明湖三天兩夜的行程，是個比入門再稍難一些些的過夜百岳。（嘉明湖含三叉向陽來回約29公里，總爬升約2,200公尺）
然而，2004年的艾莉颱風摧毀了這一切，該次重創讓大鹿林道東線封閉四年。但修復後僅短暫開放了一年多，雪霸國家公園就在2010年1月25日，公告大鹿林道東線禁行車輛，自此讓大霸群峰萬頭鑽動的菜市場年代走入歷史。
今天的大霸尖山，是個三天兩夜或者四天三夜長約63公里，總爬升約2,550公尺的非入門路線，體能門檻硬生生的擋在前方，現已非無經驗的新手可以隨意親近的地方。
而大鹿林道東線要不要開放通車，也就這麼吵吵鬧鬧十年了。
正視被濫用的國家公園帝王條款
十年以來，雪霸國家公園是依據《國家公園法》第13條第8款「其他經國家公園主管機關禁止之行為」對大鹿林道東線進行管制。然而這條所謂的「帝王條款」擺明就是空白支票，金額隨你填。但無可否認的是，該條授權立意良善，立法者為避免規範有所疏漏而後續又難以修訂，才給予行政機關一定的彈性，讓他們得以自行延伸出適地適用的法規加以管理。
但此漏洞實在太大、權力過於誘人，直接導致國家公園在封山時代成為霸據一方的獨裁者。比如說，大霸尖山禁止登頂、雪山西稜曾封山十年，更誇張的是曾禁止過第一晚申請翠池和雪北山屋，可以說是任意侵害人民權益，相當不正義。
隨著2019年行政院宣示開放山林，未來國家公園或許不會再濫用該帝王條款。我們可以看見如玉管處全境開放的大破大立、陽管處開放大砲岩等，但仍看到一些舊時代的殘遺依然健在。如太管處小溪營地禁止紮營、雪管處大霸尖山依然禁止登頂、大鹿林道東線依舊禁止通車與腳踏車、玉管處南橫三星還在用權責外的「公路不通」為理由封山、玉山主峰單攻一日限量60人仍遠低於真正的環境承載量等，個個都在等待國家公園的改革進步。
要說明帝王條款有多不講道理、多官僚的經典案例，恐怕是2010年大霸尖山禁止登頂一案莫屬。當年禁止登頂理由是，「基於保護大霸尖山脆弱之地質景觀、及維護山友登山安全，並保持原住民族信仰聖山之完整性。」這顯然是雪霸國家公園以帝王條款任意侵害人民權益，因為：
第一，脆弱之地質景觀：一條登山步道並不足以毀掉整座大霸。事實上，大霸是由變質砂岩與石英砂岩組成，地質結構如雪隧般難挖、龍洞這麼好爬，非常堅硬，連潛盾機都難以貫穿，登山活動對這類石頭來說算得上什麼？若依照雪霸此認定標準，何止大霸，全台高山都要禁止登頂才對。
第二，維護山友登山安全：這樣的禁止理由正是舊時代陰影，那是當年懼怕國賠的媽寶機關最常見的封山理由，在《國賠法》修正又宣示開放山林的今天，這種說詞應隨時代洪流遠去。
第三，保持原住民族信仰聖山之完整性：此主張不具正當性，國家公園沒有權利逕自代替原住民發聲。
以原住民族信仰禁止登頂不是不行，而是要有真實合理的根據，國際上因為原住民族信仰而禁止登頂的山峰比比皆是，如圖博的岡仁波齊峰。但這種事不能「代位求償」，應該是當地族人自古即有相關傳統與禁忌進而形成規範，並且需由族人集體提出才具正當性。「聖山禁止登頂」不該是一個成立不到三十年，以漢人為官員主體的國家公園，能代表幾百年來住在這裡的泰雅族決定的。
再說了，因為是聖山就要禁止登頂的話，第一個要禁的就是「玉山」，祂是布農族和鄒族的共同聖山，但玉山並未因此理由禁止登頂，那大霸尖山以此理由禁止登頂就嚴重缺乏正當性。說好的開放山林呢？
從大霸尖山本身，就可以看到本條款被濫用的情形有多嚴重，這也是開放山林的年代，山友們一直在爭取的「正義」——行政機關不能對人民自由施加不合理的限制，所有限制都要有合理與科學根據，而不是空口說白話就變成法律的威權統治。
因此，過去任何國家公園以帝王條款制定的限制，都有必要被拿出來好好檢討，去除所有不合理的條文，才能真正實踐「向山致敬」的精神，使其不淪為一個虛有其表的口號。
「管車不管人」的台灣林道現狀
回到大鹿林道東線，該林道雪霸國家公園只有設柵管制，所有權仍在林務局手上，而林務局是怎麼管理轄下眾多林道的呢？2019年政府修正《行政院農業委員會林務局林道管制執行要點》，其中第6條與第8條與登山較有關。第6條規範各執行機關每年應定期檢討林道使用狀況，並注意林道通行安全，若林道位屬環境敏感地區或崩坍難以修復，該法也授權執行機關管制車輛進入的權限。
此外，第8條則規範相關管制措施，但也劃出特別規範，指出林務人員有識別證者、公務機關因公務需通行且有證件者、當地居民持有證件者，以及執行救災任務之車輛等，符合上述條件的人員是可以於管制車輛限制通行時間中進出林道的。
在2019年初，時任政委張景森宣布全台林道「管車不管人」，行人是完全自由的，這點林務局的林道皆然。至於管不管制車輛，全看在地林區管理處的意思，這是法律賦予他們的行政彈性。
因此，只要林道「在環境敏感地區或崩塌難以修復」，林務局就有相當的權責管制車輛通行，比如說今日的萬榮林道、裡冷林道、大雪山230林道等。畢竟，林道落石真的很多，要整修到幾乎不會有落石的公路級安全，不知道要花幾個億；而林道又是「人為設施」，不是「自然環境」，因此一旦通車，當車子被落石砸到時，受害者家屬是有理據提告國賠的。今天統一原則「管車不管人」，則是把山林還給人民，不以安全為理由限制人身自由，但另以「禁止車輛通行」來宣告林道的危險性與事故免責權。
這邊我們也可以同時搞清楚一件事：林道「管車不管人」這一點，和「自由權」的概念相去甚遠，千萬不要誤用。因為所有的林道都不是「公路」，而是「專供林業經營運輸之道路」，法理上是給產業使用，沒有義務開放給所有人使用。
在這樣的基礎上談林道開放通車，理應是從「促進登山運動、發展山區觀光、便民」的角度著手，而非高喊著不正義、官僚等，那只會造成對立的反效果。因為此時，我們是「請求行政機關進行義務以上的積極作為」，而不是「要求侵害人民權益的機關改正」，兩者在訴求與心態上的正當性上有極大差異。
建立在「互信」上，地質般脆弱的自由
是以，大鹿林道東線管制車輛雖是借用自家帝王條款，但理由和林務局管車的理由一樣，是「因連續颱風及豪雨造成嚴重損毀，並受地質限制」，且其條文效果在「車輛管制」上，與林務局的「管車不管人」相當。所以分析完法治層面後，會發現這部分還算在合理範圍，並沒有過分越權；嚴格來說，也不太能算是「侵害人民權益」、甚至「不正義」。
目前，在爭取大鹿林道東線開放通車的聲音裡，有一個是國家公園自己種的果，那就是「人民對政府的不信任」。
怎麼說？今天大鹿林道東線確實有提出地質報告顯示地質敏感，構成管車要件，但這份報告也遭受雪霸「球員兼裁判」的強烈質疑。
支持開放方指出，因為調查單位拿的是雪霸的錢，怎麼敢做出違背雪霸國家公園期待的結論？民眾自然質疑這份報告有偏頗的嫌疑。要解決這種因國家公園長年濫用帝王條款（所有國家公園都多少有這種包袱）而累積出來的不信任，最好的做法是國家公園投入與人民的再溝通、認真回覆所有疑慮，或請公正第三方單位再次鑑定大鹿林道東線地質，讓科學來說話。
但遺憾的是，就我自己對台灣山區地質與林道環境的認識，台灣林道幾乎都是地質敏感的，鮮少有例外。機關公信力是一回事，但現實也是一回事。
這時，我們會想到郡大林道和人倫林道，兩條全面解禁後可以行車的特長有柵門林道。事實上，這幾條林道是因現任林務局局長林華慶非常支持開放山林政策，以及各林管處配合開放的辛苦同仁們，才得以讓這些林道維持通車的現況。
那麼，特許接駁可行嗎？即便林道有所管制，但管制不代表徹底禁止，萬榮林道、230林道等也可往此方向進行，促進地方經濟。然而，由於是「特許接駁」，因此修築林道的費用與業者的營業收入該如何平衡？業者利用公帑修築的林道營利，總不能營收全歸業者口袋，之間的權利與義務該如何明文化，都還是個說不清的項目。而當這些成本被轉嫁回乘客時，我們也要有心理準備迎接昂貴的接駁服務。
若進一步討論，一旦長程林道通車後，七彩湖與大霸等對一般人來說難度大幅降低，登山教育卻尚未普及，在數條爆紅路線的慘痛教訓下，我們可以預期這將使大量無山林知識的遊客直接湧入深山，隨之而來的救援請求與環境破壞將直線上升，同時也將大量消耗管理能量。在人與經費都尚未到位時，誰要來負責這種種難題？
當機關在考慮「義務以上的積極作為」時，背後要顧及的層面其實很廣，倡議者需要抽絲剝繭，把可能的困難與脈絡都梳理清楚、進退應對各個擊破，才不會因一味要求而讓管理單位變成拒絕溝通的官僚。這是我們都不樂見的事，也會大大阻礙山林環境的進步。
要爭取林道全面開放通行汽車，其實很簡單。第一步是爭取重新修訂《行政院農業委員會林務局林道管制執行要點》，妥善規劃如何管理公路化的林道，同時要求上級機關給林務局、國家公園更多的人和錢來治理。
如要求林道開放通車，可透過委託立委、議員鼓勵相關單位開放汽車通行，用積極的作為給人民更便利的山林，也是可行的手段之一。但鑑於當今台灣戶外活動發展的進程，我希望它稍微慢一點，一步一步來，因為現階段政府機關還有太多燃眉之急有待解決，再加上山林教育尚未普及，林道通車爭取的是「舒服便利」，其順位應該要擺在「人權」與「基礎建設」後面才是。
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