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陳柏惟罷免案投票週六登場!顏家其實很焦慮?

當國家氣候治理不彰,「氣候訴訟」可否作為救濟路徑?

氣候訴訟透過法院判決承認環境權利,從而影響行政行為,矯正原先氣候治理上的缺失或權利的侵害。示意圖。 圖/法新社
氣候訴訟透過法院判決承認環境權利,從而影響行政行為,矯正原先氣候治理上的缺失或權利的侵害。示意圖。 圖/法新社

近十年來,許多國家都出現氣候相關的訴訟。在討論氣候訴訟以前,可以先把氣候變遷科學發展轉譯到治理技術的過程,放入歷史軸線思考,會讓我們更清楚氣候訴訟在社會進程的意義。

從1970年前後的科學證據,到1990年發布的聯合國政府間氣候變化專門委員會評估報告(IPCC),建制化過程花了20年。氣候變遷治理從1990年代開始在工業國家廣為討論,美國1993年的白宮氣候變遷行動計畫、2000年歐洲提出氣候方案、2002年紐西蘭氣候法、2004年京都議定書的簽訂等政策與協定,陸續成行上路。

後來這些政策,在各國政治及公法上被民眾認為有缺失或不足,因而提出各類型的氣候訴訟挑戰這些決策。這些訴訟帶動氣候治理路徑的討論,可讓我們進而思考氣候訴訟的政治意義;就這方面而言,訴訟是重要且必然的政治修正歷程。這些訴訟的主要目的是為了保障當代青年與未來世代的生命權、自由權與財產權。學界普遍認為,當代與未來世代均有「享受安全的氣候環境之權利」(Access to safe climate and atmospheric environment)。

氣候訴訟透過法院判決承認環境權利,從而影響行政行為,矯正原先氣候治理上的缺失或權利的侵害。這個過程不僅僅是要減緩氣候變遷本身,更重要的是保障轉型過程中的公正性與合法性。

在各國案例中,政府是否達成氣候變遷的目標,可能建立在憲法環境權、或者公共信託層次的議題,有部分透過民事法達成。大體來說,比較與時俱進的法院會在一定程度上,介入氣候變遷的減緩以及減緩目標,但將治理的方法交給行政部門決定。而「公共信託原則」是指人民與主權公法人,透過社會契約形式來保護人民共同擁有的公共資產。本文即從公共信託原則的法哲學視角,來思考氣候治理及訴訟的相關議題。

氣候訴訟的主要目的是為了保障當代與未來世代的生命權、自由權與財產權。示意圖。 圖/路透社
氣候訴訟的主要目的是為了保障當代與未來世代的生命權、自由權與財產權。示意圖。 圖/路透社

不一定會發生的傷害,能否要求政府預防責任?

值得留意的是,不論在哪一個管轄法域,原告的訴訟權能(locus standi)都需要被滿足。不同法域中的法律、判例、和法律解釋中,對於原告訴訟權能有不同的角度。有的國家有公益訴訟制度,因而比較容易對國家的行政瑕疵提出訴訟;有的國家因為原告方「因氣候變遷導致受侵權行為」的條件沒有滿足,導致原告不適格,案子便無法進入實質的審理過程。

這衍伸出了一個關鍵性的問題:政府是否有預防性的責任,保護氣候資源避免侵害人民權利?而有可能受害於氣候環境劣化的民眾,是不是適格的原告?適格問題是氣候訴訟最大的障礙,因傳統民法有具體損害的範圍與修復的架構,但氣候訴訟與氣候責任之建立,氣候變遷的受害人、氣候變遷法規要保護極有可能受到衝擊的對象,則並非一個明確且固定的族群。

幸運的是,我們有一個相對進步的環境基本法。94年判字第729號強調,政府作為汙染風險與危害的最終承擔者,是相對有利於氣候訴訟原告的。100年度訴字第598號也並未限縮需「受害」之人民,因此保留了公益訴訟的空間。但人民是否能適用「尚未發生」但有「高度可能性的科學推估」,則需有待未來的案例決定。

2015紐西蘭的湯申訴氣候部長案,其訴訟質疑氣候部長沒有依照紐西蘭氣候變遷因應法的要求,進行2050年的減碳目標值的更新。 圖/美聯社
2015紐西蘭的湯申訴氣候部長案,其訴訟質疑氣候部長沒有依照紐西蘭氣候變遷因應法的要求,進行2050年的減碳目標值的更新。 圖/美聯社

以公法體系為主要路徑的訴訟

以2015紐西蘭的湯申訴氣候部長案(Thomson v. Minister)為例,其訴訟質疑氣候部長沒有依照紐西蘭氣候變遷因應法的要求,進行2050年的減碳目標值的更新。法院認定行政部門目標值雖有短少,但非有瑕疵或不合理。這個判決主要揭示了,法院可以在某些條件符合的情況下介入行政部門的決策是合理的。

和台灣法政體系比較相近的德國與法國,也給我們重要的參照案例。2018年農戶們與德國綠色和平訴德國案(Family Farmers and Greenpeace Germany v. Germany)向行政法院提出訴訟,要求德國依照CAP中的減碳標準,即2020年達成較1990年基期減少40%(在告發時德國大約達成32%)。

原告依照德國憲法第二條的生命與健康權、第十二條的職業自由、第十四條的財產權、及德國並未達成歐盟2009年的減碳決議,向法院提出對德國政府請求補救作為。柏林行政法院認為2020年的目標政策並未有約束力。除此之外,法院認為原告並沒有提出理由說明為什麼聯邦政府未達成減碳目標屬於違憲,因此並未採用原告的要求。全案還可上訴。

另外,紐伊鮑爾訴德國案(Neubauer v. Germany)討論到憲法要求的最低保護標準問題。原告希望確認德國氣候保護法第三條和第四條中,針對各產業部門2030的55%減碳目標是不足夠、且違憲的;第二是憲法法庭應該對立法部門提出要求,於一定時間內制定新的法規,以達成「成比例的」的減碳目標;第三是減碳量之不足不應過渡到歐盟其他國家。目前本案還在審理中。

紐伊鮑爾訴德國案討論到憲法要求的最低保護標準問題。 圖/路透社
紐伊鮑爾訴德國案討論到憲法要求的最低保護標準問題。 圖/路透社

美國的大氣修復訴訟

在美國,透過訴訟處理氣候治理爭議這幾年變得相當常見。原告及被告跨及民間個人、民間非營利組織、地方政府、州政府、聯邦政府、各級政府委員會、石油產業界、與遊說集團等。

2006年著名的麻州訴環保局案(Massachusetts v. Environmental Protection Agency)開啟了美國對溫室氣體管制的訴訟,麻州和其他州政府認為,聯邦環保局應該依照潔淨空氣法管制二氧化碳及溫室氣體排放;而聯邦環保局則認為二氧化碳等管制並未受到潔淨空氣法授權。華盛頓特區上訴法院認為環保局有理。

而後麻州政府上訴到美國最高法院,最高法院認為二氧化碳及溫室氣體屬於潔淨空氣法規範之範疇,因為環保局有決定空氣汙染物質的權限。因此如果環保局要保持不作為的話,必須證明二氧化碳對於全球氣候變遷沒有影響。判決少數意見反對麻州政府的適格性以及潔淨空氣法適用溫室氣體(不符合法律原典及立法意旨)。

2010年,研究公法和環境法的瑪莉伍德教授提出,唯有重新引進自然法原則,確認國家受到人民信託,氣候的公法訴訟才有可能有進展。學者認為新興環境資源議題作為變化且集體的爭議,答案其實在非常古老的社會契約裡:國家有管理自然資源的責任,並且保障信託人使用這些資源的利益。另外在美國成文法和判例法中認為,政府對未來世代也負有信託責任,因此瑪莉伍德認為,未來世代在美國也受到公共信託原則的保障。

在這樣的推論下,除了行政部門、立法部門有遵守公共信託的義務,司法部門也有責任糾正公共信託。美國針對氣候變遷目標進行的幾個訴訟,最早是由瑪莉伍德教授、Our Children Trust、在地運動團體與青年、還有在地法律事務所協力,向聯邦提起確認公共信託關係的亞力克訴麥坎錫案(Alec L. v. McCarthy)訴訟,針對環保署監管不力以及全國製造業的相關協會排放汙染提起訴訟。這個訴訟最後被最高法院判定,聯邦政府不存在公共信託原則議題,而是存在州政府內部。

諷刺的是,州法院也不採納氣候資源為公共信託之資源。席娜亞訴布朗案(Chernaik v. Brown)是2011年Our Children Trust 支持的青年氣候訴訟。席娜亞認為奧勒岡州政府沒有保護好大氣資源,並請求確認公共信託之關係,進而保護氣候資源。2019年1月奧勒岡上訴法院認為,公共信託原則只適用在潔淨水等資源,無法證成州政府的氣候責任。同時判決也基於權力分立原則不介入行政與立法職權。只有裁判長沃特(Martha Walters)在不同意見書中指出相反意見。

同樣由Our Children Trust支持的朱利安納訴美國案(Juliana v. United States)是一個「大氣修復訴訟」。其訴訟的過程相當的冗長。初審時提交訴狀中的主要訴求是,美國作為主權公法人,是全國公共自然資源與氣候資源的受託人。原告青年們基於美國政府違反憲法第五修正案的權利剝奪、第十四案的平等法律保護、第九條的權利保留、及違反公共信託原則提出告訴。

原告要求法院宣告能源政策法案第201章違憲、停止庫斯灣的油管計畫、盤點消費端碳排放、並執行氣候修復計畫。這個訴訟經過中間(快速)上訴,第九巡迴上訴法院判決認同行政與立法部門不能迴避氣候變遷治理的道德責任,但判決基於缺少美國憲法第三條的適格性,否決原告要求的氣候修復計畫。

同時上訴法院也指出,美國最高法院未曾以國家「永存原則」(the perpetuity principle)要求行政與立法部門的政策制訂權責,因此建議還是須交付最高法院詮釋憲法是否有要求國家存續的責任。少數意見法官Staton認為憲法原則不允許國家在生命、健康、環境、財產權、甚至國家制度本身因為氣候環境而敗壞。原告預計向地方法院申請「修改告訴」,針對第九上訴法院認為不充足或不合理的訴訟進行修正。

2006年著名的麻州訴環保局案,開啟了美國對溫室氣體管制的訴訟。 圖/美聯社
2006年著名的麻州訴環保局案,開啟了美國對溫室氣體管制的訴訟。 圖/美聯社

台灣「用電大戶」的訴訟

近期,綠色和平東亞分部、環境法律人協會,以及四名自然人原告對提起對中華民國政府的氣候訴訟。更準確地說,原告希望透過國家公權力讓「用電大戶」負起碳排與綠能責任,並符合其上位法規再生能源發展條例的意旨。

在提起訴訟前,原告們陸續透過意見書與公民告知書,向能源局進行《一定契約容量以上之電力用戶應設置再生能源發電設備管理辦法》之立法旨意進行溝通(本文簡稱「用電大戶條款」)。其爭點是透過制定命令訴訟請求用電大戶的契約定義,從廠商契約用電量5000千瓦以上,調降到合理門檻(原告沒有指定應該為多少,但提及台南及台中是以800千瓦以上契約用電為門檻),進而促進工業用電大戶使用再生能源的比例。

原告主張企業減碳必須從企業社會責任典範轉移到氣候治理典範(政策性減碳),才能真正地將減碳作為與減碳期程連結。這個訴訟引起了相當多社會討論,包含綠色和平是否也對中國的減碳提出批評,以及氣候減緩的過程中對於業者的經濟衝擊。本文盡可能著重在氣候與能源議題本身,以及其法律和政治意義;著重在台灣作為一個總體,應達成面對的氣候變遷治理的本分(our share)。

氣候訴訟的延伸思考

如果台灣持續在減碳貢獻以及自訂的減碳目標表現不夠理想,有可能還會出現其他在以憲法環境權利健康環境權為基礎上提出減碳目標的訴訟。如果能夠參照他國,或從歷史軸線看待氣候變遷治理訴訟,或能發現救濟模式的必然性,也會看到在變遷的環境中,各國陸續遇到的新興法律及治理議題。

這些議題包含:怎麼把氣候環境主觀公權利延伸到客觀法義務?在公共信託體系中找回的大自然信託典範?怎麼處理「推論極可能受到氣候變遷傷害」的人的訴訟適格議題?怎麼在跨國碳排放責任、國際條約與義務中,確立國內管轄權?預防性原則在氣候變遷議題的適用條件?以及如何論證憲法在氣候變遷治理上所能夠允許的最低保護標準為何?法院如何在職權內介入行政與立法部門有瑕疵的氣候決策或作為?

希望法官面對新興議題,除了遵守我國法律進行判決,更要能跳脫原典及非原典意旨之二元思考,理解並探究國外判決的經驗及法律推理。我們可以換個角度思考,氣候訴訟的真正用意在於「救濟」,這個救濟可以包含轉型的公正性、轉型的期程快慢、以及探究轉型所造成的衝擊是否能夠被合理補償。

在先進工業國都在努力推動轉型期程的過程中,台灣不應該錯失寶貴的轉型窗口。如果民眾能以比較健康的方式看待公法訴訟作為國家與人民的關係確認,也比較不會落入「攻擊執政黨」這樣單一面向的討論。

我們可以換個角度思考,氣候訴訟的真正用意在於「救濟」,這個救濟可以包含轉型的公正性、轉型的期程快慢、以及探究轉型所造成的衝擊是否能夠被合理補償。示意圖。 圖/路透社
我們可以換個角度思考,氣候訴訟的真正用意在於「救濟」,這個救濟可以包含轉型的公正性、轉型的期程快慢、以及探究轉型所造成的衝擊是否能夠被合理補償。示意圖。 圖/路透社

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