要發展也要減碳，政府該怎麼做？從計畫體系介入「氣候治理」

在三權分立制度完整的國家，「氣候治理」主要有三個途徑。第一是行政權，即對氣候治理進行最直接的行政行為，包含制定計畫，如與公民及工商團體討論並制定行動計畫；命令規則，如制定排放標準或申請排放之程序；予以處分，如同意、或否決某項開發案。

第二是立法授權，行政與制度工具通常須有立法單位的授權，而各國的立法途徑也有相當大的差異（單一專法、框架立法、與分散立法等）。第三是司法救濟，在這些制度被認為有缺失時，氣候治理議題才有機會進入司法體系。司法體系中的氣候議題多集中討論救濟、確認憲法環境權適用氣候議題、減碳目標的合法合憲性、請求制定命令或行動計畫等。

國內外的案例均顯示，明確的減碳目標、總體規劃的視野、加強調適以及完整的社會溝通，才能在維持經濟健康成長的情況下，進行減碳工作。

明確且有企圖心的減碳目標

中央的上位組織、法規和計畫，對於減碳有決定性的影響，因此中央與上位法規的設計應負起主導統籌的角色。

以歐盟為例，其氣候治理是以歐盟氣候總署統籌。歐盟在2009年已明定，於2020年達成較1990基期年減少20%溫室氣體排放、達成20%的再生能源目標，以及增進20%的能源效率。歐盟透過完整的法規目標、計畫與經費，在市場機制設計、工業與節能技術以及穩定的監管機制下，達成比其他國家亮眼的成績。歐盟綠色政綱、2050溫室氣體中和目標、歐盟氣候政策法草案揭示的公正轉型與長期時間表，亦對穩定投資信心有所幫助。

美國聯邦政府則是沒有明定減碳目標的反面教材。克林頓及高爾執政時期，白宮便提出了一份氣候變遷行動計畫（Climate Action Plan，類似的計畫都被簡稱為CAP），希望將美國2000年的碳排放，控制在相近於1990年的基期。歐巴馬執政時期又提出一份CAP，以期實現2009年承諾2020較2005基期減碳17%的目標。

美國另外一個氣候治理的變數，在於其部分政策是透過白宮的施政計劃（白宮CAP），以及總統行政命令（Executive Order）進行政策方向的指導。問題在於，這些由行政機關發起的政策性指導與行政命令，缺乏由立法機構授權法律的穩定性，以及立法過程中的充分溝通辯論。以近幾年為例，川普秉持美國製造的觀念，先後簽署放寬環境、開採與水源管制，試圖提升本土製造、創造工作機會。在拜登上台之後，便以「保護環境、公共健康以及科學處理氣候變遷」的行政命令公告撤回。

對比之下，聯邦的環境及能源制度，則因為有經過立法部門的協商溝通、長期主責監管單位，以及可預期的施政與救濟方法，普遍有相對良好的成效。總體而言，美國雖願意進行基礎建設更新、推動科學研究與應用、依照上位法或者總統行政命令執行減碳作為；但終究沒有一個聯邦的長期減碳目標或法規，或一個統籌全國氣候治理監管的單位，也因此缺乏滾動檢討與長期執行的可能。

「氣候治理」與國土總體規劃

以美國為例，不同地理與產業條件的州，也對氣候變遷治理有不一樣的態度。美國有24個州有訂定碳排放治理目標，大部分集中在海岸州及傳統認定「自由派」主政的州份。伊利諾州在1994年訂定了美國州政府級的第一個CAP，至今已有33個州針對各類型的氣候變遷提出因應計畫。

然而，美國是一個實行地方高度自治的國家。一般而言，除非經過立法程序，聯邦政府能插手州政府內部事務的空間很小，而且州政府也常常透過司法程序，挑戰部分全國性的法規或行政命令的實行。因此政界普遍預估，美國聯邦政府如果試圖推動全國性的CAP，會很容易受到油氣生產的南方州，也就是傳統上的「保守派」州份在聯邦法院中挑戰。

即使如此，美國聯邦環保署亦鼓勵州與地方政府訂定CAP，並且提出了一個完整的政策工具方法協助州政府、地方郡政府及市政府、以及北美原住民部落政府訂定CAP。這些CAP倚重政府聘用的認證規劃師（AICP），其在土地使用、制度設計與治理計劃的專業訓練，能增進政策可行性、確保民眾參與意見、輔助社會共識溝通的效果。

此外，美國的氣候變遷治理還是有值得學習的地方，那就是地方的CAP會受到議會或議會指派的委員會監督。這些委員會類似我們的環評、文資、都市計畫審議等專業合議體系；不同之處在於，美國類似的委員會普遍受到議會體系的直接或間接監督，並提供專業的審查意見給議會體系評估。

美國有一論調主張，聯邦不需要另立氣候的治理架構，而是在現有的治理機制中進行氣候治理。例如，地方政府可以在地方的土地使用規劃、交通計畫、基礎建設投資更新計畫（Capital Improvement Plan），或是以其他現有政策工具等等方式，去進行氣候變遷減緩的工作。

早期環境、公害與土地負載力的議題，都是透過這樣的機制去進行行政行為或救濟；但近年來，由於氣候危機的觀念流傳，暖化速度造成全球減碳期程的壓力，可能導致過往的法規與政策工具，難以達到完整氣候治理機制的強度。

另外，通常只有CAP會把溫室氣體減量作為首要目標，但其他政策例如再生能源比例（renewable portfolio standards）、汽車排放標準、建築節能標準等，會受到其他經濟、能源供給，以及競爭行為的影響。因此可以推測，如果缺少CAP的總體視野與執行計畫，各部門對總體排放減量貢獻值的總體觀察與審計，可能也會有缺失，進而減少對各部門應公平減量及貢獻度的判斷標準。

然而，氣候治理不應該與其他政策互相衝突，甚至應該達成互利互補的作用。在美國，各州的土地使用規劃（Land Use Planning & Policy，或做LUPP）有點類似我們所理解的國土計畫與總體規劃的總和。CAP和LUPP在規劃時期，需依照法定時程更新檢討，以互相符合法律明確性要求，以及符合上位計劃。

地方政府會依照尚未計畫的指導原則與目標，制定郡、城市或者部落自行可落實執行的計畫項目，這些可執行的項目包羅萬象。地方政府在城市治理的尺度上，也依照上位LUPP和CAP，調整建築節能法規、能源效率、交通規劃、森林治理等等。

台灣氣候變遷治理的遺失拼圖

然而，一份研究指出美國大部分的CAP著重在「減輕緩和」措施，但只有四分之一的計畫提及「衝擊調適」。台灣作為海島國家，更應該仔細思考氣候變遷所帶來的衝擊。過去有政務委員針對寒害應變主持工作會議，強調應建立一個「天氣準備完善」（climate-ready）、公開透明的機制。

除了農業災損，也強調基礎設施管理、民警政系統、交通、醫療等服務，達成一個「天氣準備完善」的狀態。衛服部過去也有針對氣候變遷對健康影響的政策白皮書、農委會針對水源及農業結構調整的「對地綠色環境給付計畫」。各部會應有計畫地從相關的政策白皮書中，進行可計量的減排成效估計滾動檢討，進而達成引導漸進轉型，減低「災難式轉型」的壓力。

不僅如此，近期德州寒流輪流停電也揭示電網準備度的不足；法國費森海姆核電廠2018年8月，由於生態因素不得不將機組停機。在極端氣候的影響下，未來的電力規劃與台電操作標準，需要針對極端氣候所可能造成的系統性失靈進行調整。建立快速重新恢復電網供需平衡的能力，是電網不能迴避的課題。

在「衝擊調適」面，最重要的還是導入「轉型城鎮」的概念，在社區與村里尺度辨識出可執行的減碳與調適作為。轉型城鎮的原則，是希望透過有限的資源、自治原則、社會正義、平衡決策、與學習合作，達成城鎮從化石能源轉換到碳中和的過程。唯有透過有意識的學習與推動，並且從地方引導生成的轉型意識，交由鄉鎮區級公所來主導制訂與執行，才是真正的社會與能源轉型。

同時，我們也可以學習「災害預防設計」的精神。在規畫面，奧勒岡州政府制定海岸城鎮制定氣候因應社群計畫，針對海岸線倒退、逃生規劃等議題做出完整路徑。日本則是有針對海嘯災害提出的住宅高台轉移、多重防禦、以及地景基礎建設等對策，亦有應用於氣候災害因應的應用價值。日本防災公園，在適合的地點與條件進行避難與災害準備設施、由村里辦公室承接公園防災計畫的管理，落實真正在地災害準備。

台灣近期也有典範等級的研究，針對掌潭村的承洪韌性，進行耐淹規劃；不僅僅針對建築、聚落空間、以及交通進行災害預防設計，更是產業及社會關係不同可能性的示範，夢想一個不怕淹水的未來城鎮。

立法與社會溝通的過程

回顧台灣，短期內我們有溫管法的第二期方案要達成。長期而言，應具體立法訂定國家貢獻值的目標，以能源白皮書的政策形成過程為模範，擴大公民參與機制撰寫「氣候白皮書」，並且與國土計畫、農村政策、都市交通、水電供應、工業生產等部門及主管機關等，建構一個完整的「總體視野」。

立法與行政機關未來要能夠抱持著整體系統性思維，與民間共同摸索轉型路徑，謀求有效跨域整治。除了在期程內達成減緩碳排放的目標，更要藉此機會提升我們居住環境及基礎建設面對災害的韌性，讓轉型城鎮原則、調適準備、以及學習思維，真正落實到制度設計中。

同時，政府也應透過情境式的評估（Scenario Planning），向公眾說明不同情境與投資所構成的減碳效果與經濟影響，透過具有科學推估基礎的全球均溫上升減緩的「應貢獻值」，凝聚明定「目標值」的共識。視覺化方面，可以參考民間觀察機構的貢獻值與濃度途徑追蹤器。進一步依照部門、產業與碳排歸屬測試的情境評估，則可以參考策略環境評估（政策環評，Strategic Environmental Assessment），或者未來情境比較（Alternative Futures）等方法評估環境、經濟、與健康影響。

透過明確的推估國家及市場需要投入的資本、附帶的經濟效果、以及其減碳效益，讓長期氣候變遷治理的政策社會溝通與公民參與過程，能走得更長遠、透明且容易理解。