親愛的網友:
為確保您享有最佳的瀏覽體驗,建議您提升您的 IE 瀏覽器至最新版本,感謝您的配合。

要發展也要減碳,政府該怎麼做?從計畫體系介入「氣候治理」

明確的減碳目標、總體規劃的視野、加強調適以及完整的社會溝通,才能在維持經濟健康成長的情況下,進行減碳工作。示意圖。 圖/美聯社
明確的減碳目標、總體規劃的視野、加強調適以及完整的社會溝通,才能在維持經濟健康成長的情況下,進行減碳工作。示意圖。 圖/美聯社

在三權分立制度完整的國家,「氣候治理」主要有三個途徑。第一是行政權,即對氣候治理進行最直接的行政行為,包含制定計畫,如與公民及工商團體討論並制定行動計畫;命令規則,如制定排放標準或申請排放之程序;予以處分,如同意、或否決某項開發案。

第二是立法授權,行政與制度工具通常須有立法單位的授權,而各國的立法途徑也有相當大的差異(單一專法、框架立法、與分散立法等)。第三是司法救濟,在這些制度被認為有缺失時,氣候治理議題才有機會進入司法體系。司法體系中的氣候議題多集中討論救濟、確認憲法環境權適用氣候議題、減碳目標的合法合憲性、請求制定命令或行動計畫等。

國內外的案例均顯示,明確的減碳目標、總體規劃的視野、加強調適以及完整的社會溝通,才能在維持經濟健康成長的情況下,進行減碳工作。

明確且有企圖心的減碳目標

中央的上位組織、法規和計畫,對於減碳有決定性的影響,因此中央與上位法規的設計應負起主導統籌的角色。

以歐盟為例,其氣候治理是以歐盟氣候總署統籌。歐盟在2009年已明定,於2020年達成較1990基期年減少20%溫室氣體排放、達成20%的再生能源目標,以及增進20%的能源效率。歐盟透過完整的法規目標、計畫與經費,在市場機制設計、工業與節能技術以及穩定的監管機制下,達成比其他國家亮眼的成績。歐盟綠色政綱2050溫室氣體中和目標歐盟氣候政策法草案揭示的公正轉型與長期時間表,亦對穩定投資信心有所幫助。

美國聯邦政府則是沒有明定減碳目標的反面教材。克林頓及高爾執政時期,白宮便提出了一份氣候變遷行動計畫(Climate Action Plan,類似的計畫都被簡稱為CAP),希望將美國2000年的碳排放,控制在相近於1990年的基期。歐巴馬執政時期又提出一份CAP,以期實現2009年承諾2020較2005基期減碳17%的目標。

美國另外一個氣候治理的變數,在於其部分政策是透過白宮的施政計劃(白宮CAP),以及總統行政命令(Executive Order)進行政策方向的指導。問題在於,這些由行政機關發起的政策性指導與行政命令,缺乏由立法機構授權法律的穩定性,以及立法過程中的充分溝通辯論。以近幾年為例,川普秉持美國製造的觀念,先後簽署放寬環境、開採與水源管制,試圖提升本土製造、創造工作機會。在拜登上台之後,便以「保護環境、公共健康以及科學處理氣候變遷」的行政命令公告撤回。

對比之下,聯邦的環境及能源制度,則因為有經過立法部門的協商溝通、長期主責監管單位,以及可預期的施政與救濟方法,普遍有相對良好的成效。總體而言,美國雖願意進行基礎建設更新、推動科學研究與應用、依照上位法或者總統行政命令執行減碳作為;但終究沒有一個聯邦的長期減碳目標或法規,或一個統籌全國氣候治理監管的單位,也因此缺乏滾動檢討與長期執行的可能。

歐盟為例的氣候治理是以歐盟氣候總署統籌。歐盟在2009年已明定,達成20%的再生能源目標。示意圖。 圖/美聯社
歐盟為例的氣候治理是以歐盟氣候總署統籌。歐盟在2009年已明定,達成20%的再生能源目標。示意圖。 圖/美聯社

「氣候治理」與國土總體規劃

以美國為例,不同地理與產業條件的州,也對氣候變遷治理有不一樣的態度。美國有24個州有訂定碳排放治理目標,大部分集中在海岸州及傳統認定「自由派」主政的州份。伊利諾州在1994年訂定了美國州政府級的第一個CAP,至今已有33個州針對各類型的氣候變遷提出因應計畫。

然而,美國是一個實行地方高度自治的國家。一般而言,除非經過立法程序,聯邦政府能插手州政府內部事務的空間很小,而且州政府也常常透過司法程序,挑戰部分全國性的法規或行政命令的實行。因此政界普遍預估,美國聯邦政府如果試圖推動全國性的CAP,會很容易受到油氣生產的南方州,也就是傳統上的「保守派」州份在聯邦法院中挑戰。

即使如此,美國聯邦環保署亦鼓勵州與地方政府訂定CAP,並且提出了一個完整的政策工具方法協助州政府、地方郡政府及市政府、以及北美原住民部落政府訂定CAP。這些CAP倚重政府聘用的認證規劃師(AICP),其在土地使用、制度設計與治理計劃的專業訓練,能增進政策可行性、確保民眾參與意見、輔助社會共識溝通的效果。

此外,美國的氣候變遷治理還是有值得學習的地方,那就是地方的CAP會受到議會或議會指派的委員會監督。這些委員會類似我們的環評、文資、都市計畫審議等專業合議體系;不同之處在於,美國類似的委員會普遍受到議會體系的直接或間接監督,並提供專業的審查意見給議會體系評估。

美國有一論調主張,聯邦不需要另立氣候的治理架構,而是在現有的治理機制中進行氣候治理。例如,地方政府可以在地方的土地使用規劃、交通計畫、基礎建設投資更新計畫(Capital Improvement Plan),或是以其他現有政策工具等等方式,去進行氣候變遷減緩的工作。

早期環境、公害與土地負載力的議題,都是透過這樣的機制去進行行政行為或救濟;但近年來,由於氣候危機的觀念流傳,暖化速度造成全球減碳期程的壓力,可能導致過往的法規與政策工具,難以達到完整氣候治理機制的強度。

另外,通常只有CAP會把溫室氣體減量作為首要目標,但其他政策例如再生能源比例(renewable portfolio standards)、汽車排放標準、建築節能標準等,會受到其他經濟、能源供給,以及競爭行為的影響。因此可以推測,如果缺少CAP的總體視野與執行計畫,各部門對總體排放減量貢獻值的總體觀察與審計,可能也會有缺失,進而減少對各部門應公平減量及貢獻度的判斷標準。

然而,氣候治理不應該與其他政策互相衝突,甚至應該達成互利互補的作用。在美國,各州的土地使用規劃(Land Use Planning & Policy,或做LUPP)有點類似我們所理解的國土計畫與總體規劃的總和。CAP和LUPP在規劃時期,需依照法定時程更新檢討,以互相符合法律明確性要求,以及符合上位計劃。

地方政府會依照尚未計畫的指導原則與目標,制定郡、城市或者部落自行可落實執行的計畫項目,這些可執行的項目包羅萬象。地方政府在城市治理的尺度上,也依照上位LUPP和CAP,調整建築節能法規、能源效率、交通規劃、森林治理等等。

氣候治理不應該與其他政策互相衝突,甚至應該達成互利互補的作用。示意圖。 圖/路透社
氣候治理不應該與其他政策互相衝突,甚至應該達成互利互補的作用。示意圖。 圖/路透社

台灣氣候變遷治理的遺失拼圖

然而,一份研究指出美國大部分的CAP著重在「減輕緩和」措施,但只有四分之一的計畫提及「衝擊調適」。台灣作為海島國家,更應該仔細思考氣候變遷所帶來的衝擊。過去有政務委員針對寒害應變主持工作會議,強調應建立一個「天氣準備完善」(climate-ready)、公開透明的機制。

除了農業災損,也強調基礎設施管理、民警政系統、交通、醫療等服務,達成一個「天氣準備完善」的狀態。衛服部過去也有針對氣候變遷對健康影響的政策白皮書、農委會針對水源及農業結構調整的「對地綠色環境給付計畫」。各部會應有計畫地從相關的政策白皮書中,進行可計量的減排成效估計滾動檢討,進而達成引導漸進轉型,減低「災難式轉型」的壓力。

不僅如此,近期德州寒流輪流停電也揭示電網準備度的不足;法國費森海姆核電廠2018年8月,由於生態因素不得不將機組停機。在極端氣候的影響下,未來的電力規劃與台電操作標準,需要針對極端氣候所可能造成的系統性失靈進行調整。建立快速重新恢復電網供需平衡的能力,是電網不能迴避的課題。

在「衝擊調適」面,最重要的還是導入「轉型城鎮」的概念,在社區與村里尺度辨識出可執行的減碳與調適作為。轉型城鎮的原則,是希望透過有限的資源、自治原則、社會正義、平衡決策、與學習合作,達成城鎮從化石能源轉換到碳中和的過程。唯有透過有意識的學習與推動,並且從地方引導生成的轉型意識,交由鄉鎮區級公所來主導制訂與執行,才是真正的社會與能源轉型

同時,我們也可以學習「災害預防設計」的精神。在規畫面,奧勒岡州政府制定海岸城鎮制定氣候因應社群計畫,針對海岸線倒退、逃生規劃等議題做出完整路徑。日本則是有針對海嘯災害提出的住宅高台轉移、多重防禦、以及地景基礎建設等對策,亦有應用於氣候災害因應的應用價值。日本防災公園,在適合的地點與條件進行避難與災害準備設施、由村里辦公室承接公園防災計畫的管理,落實真正在地災害準備。

台灣近期也有典範等級的研究,針對掌潭村的承洪韌性,進行耐淹規劃;不僅僅針對建築、聚落空間、以及交通進行災害預防設計,更是產業及社會關係不同可能性的示範,夢想一個不怕淹水的未來城鎮。

立法與社會溝通的過程

回顧台灣,短期內我們有溫管法的第二期方案要達成。長期而言,應具體立法訂定國家貢獻值的目標,以能源白皮書的政策形成過程為模範,擴大公民參與機制撰寫「氣候白皮書」,並且與國土計畫、農村政策、都市交通、水電供應、工業生產等部門及主管機關等,建構一個完整的「總體視野」。

立法與行政機關未來要能夠抱持著整體系統性思維,與民間共同摸索轉型路徑,謀求有效跨域整治。除了在期程內達成減緩碳排放的目標,更要藉此機會提升我們居住環境及基礎建設面對災害的韌性,讓轉型城鎮原則、調適準備、以及學習思維,真正落實到制度設計中。

同時,政府也應透過情境式的評估(Scenario Planning),向公眾說明不同情境與投資所構成的減碳效果與經濟影響,透過具有科學推估基礎的全球均溫上升減緩的「應貢獻值」,凝聚明定「目標值」的共識。視覺化方面,可以參考民間觀察機構的貢獻值與濃度途徑追蹤器。進一步依照部門、產業與碳排歸屬測試的情境評估,則可以參考策略環境評估(政策環評,Strategic Environmental Assessment),或者未來情境比較(Alternative Futures)等方法評估環境、經濟、與健康影響。

透過明確的推估國家及市場需要投入的資本、附帶的經濟效果、以及其減碳效益,讓長期氣候變遷治理的政策社會溝通與公民參與過程,能走得更長遠、透明且容易理解。

台灣也有針對承洪韌性進行耐淹規劃,以期達成「不怕淹水的未來城鎮」的目標。示意圖。 圖/聯合報系資料照
台灣也有針對承洪韌性進行耐淹規劃,以期達成「不怕淹水的未來城鎮」的目標。示意圖。 圖/聯合報系資料照

留言區
TOP