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前瞻水環境基礎建設,是真開發還是假生態?

台灣全年降雨集中,河川相對大陸型國家而言屬於短淺,供水問題一直是台灣政府嚴峻的治...
台灣全年降雨集中,河川相對大陸型國家而言屬於短淺,供水問題一直是台灣政府嚴峻的治理難題。圖為水庫洩洪畫面。 圖/路透社

前瞻基礎建設近日飽受批評,在徵收、財政、工程項目、細節規劃上都有待檢討。本篇整理了水利署「政策說明簡報」、行政院「前瞻基礎建設核定本」、與國發會「前瞻基礎建設QA詳版」等公開資料,並聚焦於「水環境建設」在手段、論述與規劃上的說帖,檢視是否得以落實其「共存、共榮、共生」的願景?此外,在水環境的生態與建設上如何共存,並真正落實環境保護與城鄉的永續發展?

「水環境建設」的三個目標「供水、治水、親水」,指的是「水與發展(穩定供水)、水與安全(防洪治水)、水與環境(營造水環境)」三個大項目。筆者認為,前瞻基礎建設作為凱因斯式的擴張政策,乃至於水環境建設的目標本身都是立意良善的,但提案順序、細節訂定與規劃應更加謹慎。面對各界對前瞻基礎建設的批評,政委唐鳳也上傳了一份由國發會國土區域離島發展處所編輯的「前瞻基礎建設QA詳版」供大眾參詳,以期在資訊公開透明下減低公眾的疑慮。

然而,前瞻基礎建設計畫無法擺脫搶餅擂台賽的本質,在先期規劃階段由地方政府提出而缺乏公民參與與規劃程序,到日前才由數位政委及國發會整理意見,為此政策化妝兼擦屁股。即使如此,在「前瞻基礎建設QA詳版」的說帖中,還是存在許多未知、有待相關單位具體說明之處。包含未在立法內容中不具強制力(執行單位應辦理生態檢核)、非具體行政指示(要求台水處理管線漏水)、或者模稜兩可的名詞(天花湖生態水庫如何自然演替?)藉由提顯政策裡「好」的面向來回應民眾的疑慮,儘管看似誠意,但這樣片段與單點式的回應,顯然無法全面回答民眾與公民團體的廣大質疑。

行政部門願意在前瞻基礎建設進行政策細節的討論,持平而論是稍有進步,然而一旦討論了細節,我們也才發現行政部門在政策擬定,甚至對生態的想像上,仍不脫妝點偽飾之嫌。舉例來說,水環境建設不斷以「生態」一詞作為工程設計的樣板模範,如在水庫前面冠上「生態」二字成生態水庫。就此,學者廖桂賢便評論道:「不是什麼工程冠上生態兩字就可以被接受!」或者,未來所謂的「生態工法」,可能無法使河溪自然演替並支持生物棲息,更遑論「恢復河川生命力」了。(延伸閱讀:《野溪怎麼了?》——期待回復河川生命力的生態復育工程

這些假以生態之名的包裝,都需要檢討或更仔細的設計才有辦法評斷其優劣得失。但不論未來工程細節為何,執行單位都應該遵循《國土計畫法》第六條第二項與第十一項:「國土規劃應考量自然條件及水資源供應能力,並因應氣候變遷,確保國土防災及應變能力」、「土地使用應兼顧環境保育原則,建立公平及有效率之管制機制」。行政部門也才能據此促進水體合理利用,以達環境永續的願景。

行政院會日前通過前瞻基礎建設計畫與特別條例草案,行政院長林全(左)率閣員舉行記者...
行政院會日前通過前瞻基礎建設計畫與特別條例草案,行政院長林全(左)率閣員舉行記者會,說明前瞻基礎建設計畫的內容。 圖/聯合報系資料照

水環境計畫有哪些改善空間?

檢視上述行政部門所提出的政策說帖與比對唐鳳所上傳的QA文件後,我將針對以下面向逐一提出建議:

第一,「水與發展」的目標是穩定供水,預計要在113年「增供常態供水100萬噸/日;備援供水200萬噸/日」。由於台灣全年降雨集中,河川相對大陸型國家而言屬於短淺,供水問題一直是台灣政府嚴峻的治理難題,氣候變遷與降雨集中化也挑戰著國家調度水資源的能力。相關部門不僅得更努力淘汰漏水管線、防止乾淨的自來水滲漏,更要積極地推動集水區復育工作,延長水庫壽命。

此外,政府也應對全國工業用水供應進行盤點,到底有多少未申報的抽水井、未來大型工業區逐年開闢的情形為何,或者既有的用水狀況是否有所低報?透過這些檢討工作才能對工業用水的現況與未來有全面性的理解與推估。

但要強調的是,政府在擴張水源與減少水源消耗上,實際上有許多可以併用的政策工具。如工業再生水利用以及水費調漲、部分民生用水由社區水撲滿代替1,或是增設都市的透水鋪面與生態溝渠來節省用水,以及目前已試辦的提早節水抗旱的措施,甚至是非雨季中南部的全面「零階段」節水政策,這些不必然得有前瞻基礎建設計畫才能執行,而是前述的政策工具需有效落實。

政府應對全國工業用水供應進行盤點,未來大型工業區逐年開闢的情形為何,或者既有的用...
政府應對全國工業用水供應進行盤點,未來大型工業區逐年開闢的情形為何,或者既有的用水狀況是否有所低報?透過這些檢討工作才能對工業用水的現況與未來有全面性的理解與推估。圖為彰濱工業區的空拍照。 圖/聯合報系資料照

再者,第二項「水與安全」的項目中則有諸多分項,舉一段文字加以說明,如:

改善易淹水面積200平方公里、施設縣市管堤防護岸及雨水下水道完成250公里、中央管河川及區排治理120公里以上、海堤改善達16公里以上。

然而,該說明並未明指是哪些地區、河段與海岸。但單從堤防護岸、區域排水、海堤改善等用字,我們能明確了解,政府在治水的思維還是以「導洪與束洪」為主。這樣的治水方式不能說錯,但堤防束得越高,堤防內的我們真的更安全無虞嗎?一旦氣候變遷而越趨頻繁的暴雨引起百年級洪水,會讓洪峰的高水位接近堤防,萬一潰堤,後果便是整個城市都會泡在水裡,不僅造成農損,更危及了民眾的安全問題。這樣的情形雖然過去並不多見,但不代表我們不需要做好準備。(延伸閱讀:潰堤——堤防隱藏的災難

就非工程的手段而言,防治淹水就是讓另一個地方淹水,可以考慮分流河道更給予大的通水斷面、或者以易淹水的低窪處滯留。當然,在集水區較大且開發密集的下游,導洪與束洪是不得已的作法。但我們何不在特定地區師法荷蘭瓦爾河在奈梅亨市的規劃,在其北岸原比鄰河道,退縮堤防並提供分洪空間後,河道有更大的空間與斷面容納洪水,從堤防思維轉換到行水規劃的思維?

只可惜,中華民國的土地法規不完善,尤其是面對易淹水的農漁用地,無法在重劃過程中進行進行土地交換分合。若能修正政府進行土地估價與交換的相關法規,方能在易淹水地區將河道周邊整地供滯洪及分洪之用。如此便無「易淹水地區」,而是慢慢的將這些地區逐步作為滯洪、分洪用的公有地,我們也才有資格討論台灣如何進行全面的「洪水管理」,以及需不需要工程手段輔助、或進行必要的束洪。

圖為荷蘭瓦爾河在奈梅亨市的規劃,其北岸原比鄰河道,退縮堤防並提供分洪空間後,河道...
圖為荷蘭瓦爾河在奈梅亨市的規劃,其北岸原比鄰河道,退縮堤防並提供分洪空間後,河道有更大的空間與斷面容納洪水。 圖/取自city lab

第三項「水與環境」則是分項為「推動88處河川環境景觀及棲地營造、水環境親水空間營造420公頃」。這部分的實際工程地點也均未指名,但提及將有一縣市一亮點,指出要在高利用率、低風險的都市門戶河道進行親水為主的水岸美化與造景工程,甚至直白的以污水截流的表面功夫來欺騙大眾該河段的水質整治成功。

據此,我們可以看到「親水」是水與環境項目中最重要的目標,而願景三「恢復河川生命力及親水永續水環境」只能當做陪襯,相關的河岸設計有何構想與計畫則付之闕如。水利署僅以日本鴨川、寶業里滯洪池、宜蘭安農溪、興大康河計畫之成果呈現整體水環境改善的模式,概念實為模糊。水利署應在「恢復河川生命力及親水永續水環境」願景中再深化討論「生態」、「永續」、「親水」間的權衡。前三個個案均為部分護岸、生態護岸等工法進行,但興大康河則是以水泥護岸破壞原有的河濱農業的邊緣地景、侵擾河道生態與摧毀螢火蟲棲地,建造供民眾安全走動的樓梯與草皮坡道靠近水體,創造大量人工草皮遊憩空間的同時,趕走濱河維生的人與生物。若此等水泥三面化的工程擴及全台,會對生物與台灣河溪生態造成極大的衝擊。

不可否認的是,河岸的遊憩化常常伴隨著河岸的水泥化,台灣亦有許多所謂「人工溼地」,並沒有植物作為食物鏈基礎,遑論生態系統的建立。整治過後的遊憩河道空間,甚至還被建商當作廣告題材好招攬人氣、增添「賣相」。這種城市河道的綠色縉紳化發展模式,變成政治人物操弄政績、建商哄抬賣價的「題材」。真正應該要有動植物棲息的「生態」河道與河濱的草澤「濕地」,就在這些過程中犧牲了。更需強調的是,應以Design with Nature為念的景觀專業,更承受了莫須有的「河道景觀工程化」罪名,這樣對生態專業的挪用與變造心態,令人遺憾。2

台中柳川整治後成為新景點。 圖/台中市政府提供
台中柳川整治後成為新景點。 圖/台中市政府提供

興大康河以水泥護岸破壞原有的河濱農業的邊緣地景、侵擾河道生態與摧毀螢火蟲棲地。若...
興大康河以水泥護岸破壞原有的河濱農業的邊緣地景、侵擾河道生態與摧毀螢火蟲棲地。若此等水泥三面化的工程擴及全台,會對生物與台灣河溪生態造成極大的衝擊。 圖/聯合報系資料照

展望「一個前瞻、共同表述」 的未來

治水問題本身就極其複雜,以上討論必有疏漏之處。相關單位包含林務局(國有林地集水區保育)、水保局(集水區治理、治山防洪)、水利署(自來水)、地方工務及水利單位(都市雨水下水道、河川施工與管理)、漁業署(水產養殖),都不見得能在官僚體系中進行水資源政策的觀念翻轉。但從好處想,由唐鳳帶領的討論及回應架構,是撐起政府與民間持續溝通的可能平台。未來如何能制度化這樣的平台、並且發揮政策總體規劃的影響力,是值得努力的方向。

另外,我們應試想,在不同規模與尺度的河川、溪流等水環境中要有更細緻的規畫思考。亦即,應將給水及治水的基礎設施納入到「綠色基礎設施、綠色基盤」的範疇下,將集水區以保育及復育納入水環境營造的首要考量之一。在不同河道段落也應落實地方知情討論、生物棲息的基本調查,以及在工程前期納入對等評估人工構造物與天然環境的規劃設計與影響。甚至以此機會,建立一套國家於基礎建設或水利建設的評估流程、方法與檢討的標準作業程序。這當然一定要包含民間要求的事先「生態檢核」,而不只是工程事後才來補破網檢核。在提案階段評估野溪或河道工程的必要性、比較施作方法衝擊,和訂定施工準則及生態指標考核。以保留自然地景紋理為前提,如此才能保全該地景以及伴隨的生活文化。

除此之外,水利署未來也會併入環資部,更應釐清政策架構中的定義與願景,勿以官腔宣傳與混淆「生態」、「生態工法」、「人工濕地」等名詞,卻未達成其實質應有之內涵,甚至以水泥護岸、三面光、高築堤防等作為,作為未來水環境建設的主要施作方法。

簡言之,未來莫以假生態作前瞻水環境模範,而是在施工難易度的許可下,不偏廢生態考量與功能目標。如此,才能建立生態與功能並存的基礎建設模範,在擴張投資的政策牛肉外,展現應有的一國的政策高度與遠見。

圖為金山區清水溪。 圖/農業局提供
圖為金山區清水溪。 圖/農業局提供

  • 水撲滿是家戶儲水的概稱。
  • 城鄉河溪的水環境營造還是有許多值得學習的案例。例如圳路生態公園案例,營造以棲地功能為主的親水空間,強調水圳路與河道的集水特性不同、以及如何提升自然圳路環境的生態功能。或參考《River.Space.Design》等各類水環境營造專書中,也耙梳了水泥、自然、與半自然等河道行水空間適合的高低水位設計,美化不同開發強度的水岸空間。

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